有关我国户籍制度改革的思考
——以江门为例
摘要：随着改革开放30多年来,我国未能完全实现户籍管理的法制化,城乡户籍统筹、迁徙自由的户籍制度等。因此，全国各地要求户籍制度改革的呼声不断,强烈要求尽快改革和完善户籍制度,实现公民身份、人事、教育、医疗的真正公平。本文主要分析了我国现行户籍制度的弊端。阐述了我国户籍制度改革的目标模式特征，以江门为例，进行深入分析江门模式及难点，提出了我国户籍制度改革具体步骤措施及建议。
[关键词]：我国户籍制度弊端分析改革措施
我国现行的户籍制度产生于计划经济时代，迄今己实施了半个多世纪，它最大的特点是限制了人口的自由迁徙，造成了城乡人口身份的不平等，强化了城乡的二元对立。该制度在建国初期对国家经济建设和社会公共管理做出了巨大贡献。但是随着我国各项事业持续发展，社会主义市场经济的进一步完善，户籍制度的种种弊端也逐渐暴露。户籍制度将公民划分为城市和农村居民两种类别，并根据户口类别的不同分配不同的福利和待遇，使城乡居民在身份和权利方面。例如，在国家义务教育阶段，农村人口的子女在城里读书，需要缴纳高昂的择校费;某些地方招聘公务员或事业单位职工时，都将拥有本地户口或城市户口列入选拔条件之一;城乡居民在司法赔偿方面，赔偿标准均以城乡经济发展两种不同的标准计算;在住房保障和社保方面，农村居民无法享有与城市居民同样的标准。城乡之间的不均衡严重伤害了一大批农民的感情，不利于社会的和谐发展。
因此，户籍制度改革己经势在必行。近些年，各地陆续探索户籍制度改革的路径，一时间掀起户籍制度改革热潮。这些改革在一定区域，一定程度上取得了一定的进展，江门就是其中的鲜明代表，其在户籍制度改革中以大胆创新、循序渐进的推进率先实现了户籍改革的最终的目标。鉴于此，本文试图通过对江门户籍制度改革模式的分析，从江门户籍制度改革中获得启示，提出符合我国国情且实现城乡身份平等和迁徙自由的户籍制度改革的对策和建议。
尽管现行的户籍制度对经济发展和社会稳定曾经起过极大的作用,但毕竟是计划经济时代的产物,随着市场经济体制的逐步建立和完善,它延缓城市化建设和农村经济的发展,阻碍了城乡统筹发展和社会主义和谐社会的构建。对其弊端笔者给出了以下分析:
迁徙自由是现代国家公民权利的重要内容。对社会来说，迁徙自由不仅是社会、经济、政治发展的需要，而且是社会文明进步的一种标志。作为文明水平的标志，迁徙自由是人类文明发展到一定阶段的必然要求。市场经济下的劳动力市场机制，承认劳动力的市场价格。这不是对人的尊严的贬低，而是对人的价值的尊重。原来计划经济体制下不承认劳动力的市场价格，看起来似乎把人同商品区别开来，维护了人的尊严，但实际上剥夺了人的选择自由，把人才限制在一个单位或一个地区内，不仅造成很大的人才资源浪费，而且成为一些官僚压迫人、奴役人的工具。在人们能找到比人才市场机制更好的用人机制之前，我们应当接受现实条件，承认使人获得较大解放的人才流动和迁徙自由。
城乡分割的二元户籍制度在形成之初就存在争议，随着改革开放的不断深入，大量的农村剩余劳动力涌入城市，这种城乡分割的户籍制度就更加受到责难，它在根本上阻碍了社会公平。改革前中国社会的资源是由行政性的再分配而不是由市场来进行配置的。在实行这种再分配的时候，在城乡之间实行的是截然不同的制度。比如，教育和公共设施的投入。城市中的教育和基础设施，几乎完全是由国家财政投入的。而农村中的教育和基础设施，国家投入的份额则相当有限，农民自己负担相当的份额。在改革前，农村中小学的相当一部分开支要由人民公社或生产大队来负担。民办教师的报酬，也要由农民来承担。改革以来，这种情况不仅没有好转，而且进一步地恶化了。
教育也是如此农民或外来人员在城市已工作多年，有固定的住所、稳定的收入，但其子女因没有所在城市的户口而不能享有受教育的权利，如果要获得这些，必须交纳一定的赞助费。平等受教育的权利由于旧的户籍制度被剥夺了。学生参加高考必须在户口所在地，以及大学录取分数线的地区差别也是这种不公平的表现。全国的考题是一样的，但北京招生的分数线比外地要低几十分。这种以户籍论“素质”、不依统一标准选拔人才是不公平和不平等的，这无疑拉大了城乡差距，不利于全社会的协调发展。
市场经济的核心内容和最基本的要求就是各种社会资源自由的流动，进而能够实现人尽其才，物尽其用，发挥人才、物力的最大效用。但我们的户籍制度造成农村不能到城市，内地不能到沿海，镇难于到市，小城市难于到大城市，层层设卡。农村的剩余劳动力再多也只能白白浪费，农村素质再高的劳动力也不能进入正式部门工作。由于城市户口尤其是部分经济发达地区的大城市户口意味着在该城市的住房、就业、受教育等特权，因此拥有城市户口的居民对于自身的流动也往往受制于此。这样一方面一些高素质人才因缺乏“户口指标”而不能进入急需的工作岗位；另一方面有些有意到落后地区发挥才能的人也因害怕失去了城市户口而望而却步。正如有的学者所指出的那样，我国西部大开发面临的人才瓶颈问题，原因是多方面的，户籍制度便是其一。
通过以上分析,我们可以看出我国现行户籍制度的根本缺陷在于其具有二元性。其二元性特征主要体现在以下几个方面:(1)将全国公民划分为性质不同的两种户籍,并在这个基础上严格控制公民在两种户籍之间的转变,对其在各种利益分配上实行差别对待。(2)通过户籍制度形成了城乡、地域之间的分割,在城乡和地域之间存在着较大的利益分配差别,限制了劳动力在城乡和地域间的自由流动。当前,通过城乡统筹,消除我国业已存在多年的二元经济结构,实现我国经济的快速可持续发展已经成为了政府和全国人民的共识。
因此,我国户籍制度改革的总体目标模式是实现户籍制度由二元向一元转变。具体来说,改革后的户籍制度应具有以下主要特征:
按照居住地登记户口的原则建立健全城乡一体的户籍管理体制,实现全国公民在权利和利益分配上的平等。户籍制度的服务功能是指通过对每个公民家庭人口的自然和社会变动(如出生、死亡、迁出、迁入、结婚、离婚、收养和认领等)进行详细登记和统计,既为国家统计人口、维护治安、发放证件等活动提供了依据和方便,也为居民处理与之相关的社会问题提供了信息和依据。要想实现户籍制度的服务功能回归,就必须取消户籍在农业户口和非农业户口上的差别,按照居住地登记户口的原则,实行全国统一,无性质等级差别的户籍。只有这样才能完全斩断户籍与社会保障以及各种福利待遇的联系,为真正实现全国公民在权利和利益分配上的平等提供制度上的保障。也只有这样才能在制度上打破现行户籍制度对城乡、地域造[1]成的分割状态,实现人口在城乡、地域之间的自由迁徙。公民自由迁徙的权利得到了尊重和实现,不仅是公民个人应有权利的一种回归,也为建立全国城乡统一的劳动力市场铺平了道路,必将对我国经济的发展产生长远而积极的影响。
不仅应该能够满足政府、社会及公民个人社会化服务的需求,而且要适应市场经济运行要求,其管理模式应更具动态化和开放性,管理手段更趋现代化。现阶段对我国户籍制度管理服务功能的发挥造成巨大困难的“人户分离”现象,给我国的户籍管理制度改革提出了新的具体要求。相对于一个家庭来说,个人更具有流动性,相对于以前来说,现在无论是家庭还是个人都更具有流动性了,并且这种流动性会随着社会经济的发展不断增强。因此,新的户籍制度必须要与家庭和人口的流动性增加相适应,这就要求在户籍管理方面,不仅要注重对“户”的管理,而且更要注重对“人”的管理。要达到这个目标,就必须借助现代化的信息管理技术,实现户籍管理的信息化。第一,通过以网络为基础的信息技术,可以更准确更方便地统计与人口和家庭相关的各种信息,便于政府制定和实施各种政策。第二,可以方便公安机关和企业查询公民个人相关信息(企业只能查询公民可以公开的个人信息),有利于维护社会治安和加快劳动力供需双方信息的传递,促进就业。
要尽快修改和制定相关法律,将新的户籍制度与具体的法律相联系。这样不仅能保证新的户籍制度在相当长一段时间内的稳定性,而且给新的户籍制度的顺利实施和推广提供了法律保障。
我国现行的户籍制度导致了城乡居民在身份上的不平等。居住在城市(城镇)的人员称之为“居民”，居住在农村的人员称之为“农民”，身份的不平等使得他们在教育、医疗、社保等方面的待遇不均衡。江门市在统筹城乡一体化发展过程中，逐渐将各项公共服务建设落实到位，七年的统筹发展为户改奠定了良好的政治和经济基础以统筹城乡一体化发展为核心，为改革奠定良好的政治基础。从2003年开始，江门市致力于城乡二元体制的改革，彻底打破“二元”局面，在获得全国统筹城乡综合配套改革试验区的批准后，以城乡一体化为改革中心任务，以发展市场化经济、民主化的管理制度和公平公开的社会改革为价值取向，不断推进服务性政府建设的规范化、法治化，同时在保障基层民主政治建设的基础上，统筹发展城乡一体化经济，在城乡共同繁荣、城乡群众共享发展成果和城乡社会经济一体化发展方面取得了一定的成果。从教育、就业、医疗和社会保障几大领域等民生问题为出发点，促进农村居民享有和城镇居民平等的基本公共服务和社会福利。
经济持续快速发展，为改革奠定坚实的经济基础。江门通过对城乡统筹发展的逐步深入推进，己经使城乡居民在公共服务水平等方面享有基本同样的权利。城乡居民在平等权利的享有的保障下，江门户籍制度改革就拥有了坚实的基础。同时，江门市经济的持续发展为户籍制度改革奠定了雄厚的经济基础。2012年，江门市地区生产总值(GDP)为6854.6亿元，比上年增长15.2%持续户口政策调整，改革顺势进行。随着统筹城乡发展的实践工作深入开展，从2003年到2011年，江门的户籍政策进行了4次较大的调整，为2010年的户籍制度的彻底改革做好了充分的准备。
在奠定良好的政治基础、经济基础和持续推进城乡一体化的背景下，江门市颁布《关于全域江门城乡统一户籍，实现居民自由迁徙的意见》，彻底改革由户籍造成的城乡居民身份和权利的不平等，改革城乡二元结构，消除户籍背后的各种权益。
任何一项改革在推行的过程中都会遇到各种困难和问题。江门市户籍制度改革力度大、程度深，破除了长期以来“二元”户籍制度存在的身份不平等、自由迁徙受限制、公共服务与福利不均等的问题，但同样面临着诸多的问题。归纳起来，江门户籍制度改革的难点主要有三点:
江门市现拥有外来人口150多万，庞大的人口数量增加会增加政府的财政负担，据预算，每年的社保成本平均每人0.84万元，照此计算，江门市政府需要投入约126亿元来解决新增外来人口的社保问题。这无疑会给江门市政府带来较大财政压力。[23]虽然江门市经过多年统筹城乡发展，城乡基础设施、公共服务差距缩小，农村的基础设施、社保、医疗等方面都有较大改善，农民不会大量涌入城市，并且逐年总体战略实施效果较好，但江门的财政支出仍然有一定的压力，特别是涉及
公民切身利益的医疗、教育以及住房保障方面。
此次江门市户籍制度改革特色就在于农民进城不用退出土地，可以依然保留土地的产权，但在户籍制度改革过程中如何妥善处理农村土地的后续问题需要进一步的摸索，以稳固农村的稳定。
通过江门户籍制度改革的内容可以看出，此次户籍制度改革的受益者主要是农村人口，农村人口享有与城市居民同样的福利待遇且依然可以保留农村土地，这对于许多城市居民而言反倒觉得不公正，许多城市居民愿意反迁农村因此，政府要如何处理好这两者的矛盾，维护城市发展的稳定，也是摆在政府面前一项重大课题。
户籍制度作为国家的一项行政管理制度，其功能应顺应时代的发展和社会的进步。在我国统筹城乡的发展过程中，户籍制度的改革是重要的一环，是保障城乡统一协调发展的关键。前文分析了现行户籍制度存在的主要问题，包括三个方面:城乡居民身份不平等，歧视依然存在;自由迁徙受到制度限制;福利待遇向城市倾斜，城乡居民待遇不均等。全国各地开展的户籍制度改革也主要针对这些问题进行修补、改革归纳起来，我国户籍制度改革的目标就是要在尊重和保障人权的基础上，改变以往对农村人口进入城市落户的诸多限制，破除城乡居民身份的不平等，消除依附在户籍上的各项权利和福利，充分保障城乡居民享有同样的权利。
户籍立法是我国户籍制度改革的必然路径，是在依法治国的环境下的必然选择现行的户籍制度种种弊端口益暴露，城乡居民身份不平等，农村人口进入城市落户受到限制，依附在户籍之上的各种权利与义务造成了城乡待遇的差距，这些问题都需要通过户籍立法进行改革。我国学术界也提出，户籍立法是估计制度改革的方面，通过完善户籍立法，在法律制度和规章条例约束中，明确户籍管理制度的内容与作用，使户籍管理制度更加法制化、民主化。完善户籍立法，需要以法律条例规范和解决我国户籍改革过程中的三方面问题:一是，明确户籍管理制度的功能。现行户籍制度需要改革的原因就在于户籍制度除了应有的人口登记、统计、管理职能之外，附加了将人分为不同等级的功能，造成城乡居民身份的不平等。因此，户籍立法需要以法律的形式明确户籍制度的功能，赋予户籍制度纯粹的人口登记、管理职能。
笔者认为可以借鉴江门户籍改革的成功经验。江门还原户籍管理的原本功能，推行一元化户籍管理制度，户口在居住地登记、随居民流动自由迁徙，取消农业和非农业户口性质的划分，统称为“居民户口”。户籍只是用于登记于管理的功能，并且城乡居民通用“居民户口”，没有等级之分，解决了身份的不平等问题。
二是，用法律保障公民迁徙自由的权利。我国法律体系和其他制度系统中，公民自由迁徙和居住方面权利没有得到明确保障，但也没有相关条例在否定这种权利，公民自由迁徙和居住的权利就显得模棱两可。完善户籍立法，需要运用法律条例来保障公民基本的权利，同时，在户籍制度改革具体的政策中，放宽迁徙落户的条件。
我国户籍改革放开了对农村人口在小城镇落户的限制，实行完全开放。那么大城市、中小城市的户籍制度改革也可以借鉴江门户籍制度改革在保障城乡居民自由迁徙和居住方面的经验，放宽落户条件。江门户籍政策的调整、对农村人口进城落户的准入条件不断放宽，由农民租住政府统一规划修建的住房入户到租住私人住房入户，彻底打破由于经济原因横亘在农民向城市转移过程中的壁垒。
三是，剥离依附在户籍上的权利和福利。如前所述，户籍本身是一个中性的概念，但由于在社会发展过程中，将就业、教育、医疗、住房、保险等福利根据城镇户籍与农村户籍的不同，在福利分配上出现了严重向城市倾斜的不平等现象，因此，户籍立法需要以我国《宪法》规定人人平等的标准作为准绳，以法律制度明确规定剥离依附在户籍上的各种利益分配，使户籍与社会福利与保障等制度脱钩，消除城乡之间利益分配的差距，使城乡居民享有同样的福利待遇，实现城乡统一协调发展。在完善的户籍法律制度下，我国户籍制度改革也有法可依，有章可循。
目前越来越多的学术界和职能部门意识到我国户籍制度管理存在不尽如人意、不够合理的地方，无法顺应时代的发展，制定((户籍法》的呼声越来越高。国务院也相继颁布了一系列改革户籍管理制度的文件，各地区户籍制度改革的步伐也不断加大，在宏观和微观层面都为《户籍法》的创立创造了有利的条件。
我国户籍制度改革面临的问题在于农村人口大量进城落户，对城市的公共服务造成巨大压力，对城市的稳定造成困扰。蒂博模型指出，居民选择流动是一个理性的过程，他们需要根据自身的条件，并结合各辖区具体的情况，考虑是否流动。自身条件就包括流动的成本，在城市能否就业以及医疗、保险费用及受教育问题。如果目前所处的地区与其他各地区的公共服务水平差异不大，但如果流动到其他辖区，流动成本增加，公民就会理性的选择不流动。因此，要解决农村居民因为放宽落户条件，而蜂拥至城市对城市发展造成的问题，那么就需要根除城乡发展两极化差别，持续投入财力对农村基础设施进行修建、改造，改造与民生息息相关的教育、就业、医疗、社会保障等方面的配套制度，建立城乡一体的劳动就业制度、医疗保险制度、低保制度、教育制度、土地征用制度等，消除城乡福利保障不平等的因素。农村人口在身份和福利享有与城镇人口同样待遇，对比城乡经济发展水平、消费水平，一些农民更愿意留在农村或落户小城镇，不会蜂拥流入大城市对城市造成压力。江门市的户籍制度改革经验可以为我国户籍制度改革提供一定的参考价值。江门市统筹城乡发展从2003年以来，持续投入财力，对农村基础设施和公共服务体系进行改造。完成中小学、医疗卫生站、文化站等修建。建立了农村、城镇居民养老保险制度以及非城镇从业人员综合保险制度;同时，在全国率先实现了城乡居民医疗保险制度一体化，将农村、城镇居民和高校大学生医疗保险统一纳为一体;并且在住房保障体系方面实行城乡一体化，修建经适房、公租房、廉租房及建房、租房补贴解决住房困难的群众。例如，江门市锦江区三圣乡红砂村是江门统筹城乡发展的试点村，基础设施的建设和环境的改善，使这里的村民生活都有了显著的提高。同时，政府对三圣乡小学进行重点建设，配备优良的师资队伍，且将四川名牌初中—江门七中，在三圣乡建立分校。教育和居住环境的改善，城乡差距的缩小，使这里的村民更愿意留在农村。
农村人口进入城镇最大的顾虑在于担心原有的承包地及宅基地的使用权的丧失土地资源的丧失就意味着农村人口进入城市落户会冒着巨大的经济风险。因此，在户籍制度改革中要处理好农民进城落户与土地权利的问题。对土地的处理问题，需要根据当地农村的经济发展水平，充分保障农民的权益。江门市户籍制度改革没有陷入以土地换社保的怪圈，原因在于江门对农民的宅基地、林地等都进行了产权的确认，农民获得土地的产权证，因此他们进入城市落户没有后顾之忧。现阶段，在推进户籍改革的背景下，必须先处理好农户的非农转移与土地流转之间的关系，使农民转户的土地权益得到保障。因此，要配合户籍改革，完善现行的土地制度。具体可从以下两方面改革:
一是坚持和完善农村家庭承包经营制度，贯彻落实《农村土地承包法》，逐步推行农村土地产权到户。土地的确权是土地制度改革的前提条件。在我国农村，土地的产权属于农村集体所有，产权主体的不明确对农民的权益造成影响，同时引发很多的纠纷和矛盾。因此，要积极推进农村土地的产权确认。对农村土地的集体所有权的确认，同时还要确认耕地、林地、建设用地与宅基地的农民使用权或经营权，以及住宅的所有权。
二是规范和完善农村土地经营权流转，建立健全有关法律法规，构建土地流转市场价格均衡机制。贯彻实施《农村土地承包经营权流转管理办法》，规范土地流转，并确定土地转入者的再次流转权。完善土地流转市场，放宽土地和农村宅基地交易规定，稳定土地流转关系，提高长期流转的比例。
我国户籍制度改革涉及范围广、影响程度深，面临的问题多，因此我国户籍制度改革要在各项制度的完善和相互配合之中进行。江门市户籍制度改革模式中的做法可以为我国户籍制度改革的模式提供参考，但在我国的具体国情之下，要做到具体问题具体分析，但统筹城乡发展是历史的必然选择，我国户籍制度改革目标也将在城乡一体化发展过程中实现。
笔者认为，在依法治国和社会和谐发展的今天，我国户籍制度改革要充分尊重和保障人权，户籍制度改革的目标要实现公民身份的平等和迁徙、居住自由。通过对江门户籍制度改革模式的分析，不难看出户籍制度要彻底改革，需要有完善的基础设施和配套公共服务体系以及明确的法律对公民的基本权利进行保障。在此基础上，本文提出，我国户籍制度改革对策建议，首先完善我国户籍立法，以法律规定形式还原我国户籍功能，消除依附在户籍制度之上的各项福利政策，另外，加大财政投入力度，加快发展农村基础设施，缩小城乡差距。最后，处理好农民土地问题，完善土地的流转制度，对农民进入城市后，土地的处理问题得到合理的解决。
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