全面推进乡村振兴是党中央立足全国作出的重大战略部署，作为地处国际大都市腹地的上海乡村，在紧密型城乡关系下如何定位、如何发展、如何振兴？成了上海国际化大都市建设的新命题。“五个新城”建设是上海面向未来打造发展空间和重要增长极的战略手笔，也是更好地发挥上海在长三角城市群中辐射带动作用的重大举措，与“乡村振兴”战略相辅相成。如何统筹推进“五个新城”和上海郊区乡村振兴，探索符合大都市特点和规律的城乡融合发展模式，是上海在“十四五”时期的重要课题。
图片说明：上海乡村图景
华东理工大学中国城乡发展研究中心主任熊万胜教授认为，大都市郊区的农村一般呈现为两种形态：一种是城乡混合的东亚模式，即工业农业空间混合、工人农民社区混居、城镇和乡村边界模糊的城乡发展模式，此类模式广泛出现在东亚国家以及国内沿海地区；另一种是城乡融合的新模式，即将乡村作为城市的一部分，构建城乡全域规划、乡村嵌于城市、空间边界清晰、农业发展有序、农民收入多元、注重社区建设的新型乡村振兴模式。这两种模式也可以视为城镇化的不同阶段，在“十三五”城市环境综合治理前期，上海郊区普遍存在为城乡混合模式，郊区乡村存在严重的“土客替代”，环境较差，发展混乱。经过多年的综合治理，当前上海农村面貌发生了翻天覆地的变化，也正在经历农村生产、生活空间与城市的融合。目前，这种融合已经初具形态，各区乃至全国各地都在探索相关经验。以上海市松江区小昆山镇为例，该镇以小城镇试点建设为契机，实行农民宅基地整体退出，在空间上形成工业区、集镇区、农业区的清晰边界，在生产生活上实现工业与农业的高质量开发、农民与市民的高水平融合，在发展方面实现城镇土地增值的“地利共享”，真正实现了全民共建共治共享的新格局。
图片说明：松江区家庭农场
值得注意的是，小昆山镇的成功并不容易。据悉，在上海与小昆山镇同时入选全国小城镇发展改革试点镇共有七个，而成功的只有小昆山镇。当前，各区也都在统筹推动“农民集中居住”，但面临各自的难题。山东省开展的农民集中居住行动一度引发社会舆情。熊万胜认为，在上海的乡村振兴过程中，必须总结经验和问题，通盘考虑上海特殊的城乡关系，以“五个新城”建设为契机，围绕农民、农业、农村问题，带动上海乡村实现振兴。
一是要把促进农民增收、打造高品质郊区生活样式作为乡村振兴的根本目标，灵活配置乡村资源，创新集体建设用地、农村宅基地的使用方式。近年来上海郊区乡村发展相对于江浙地区乡村虽然没能建立领先优势，但必须有明确定位：上海的乡村不是城市之外的农村，而是城市中的乡村，在乡村振兴过程中不应盲目植入各类产业，应该在新型都市文明形态中来考虑乡村发展。首先，要做好新城建设全域发展规划，结合实际形成新城-核心镇-新市镇-保留村的统筹规划，把握好发展小城镇和发展新城之间的关系，防止新城建设抽空周边乡镇资源。同时提升全域公共服务水平，加强新城建设的全域规划、全域考核，引导和服务好农民集中居住，提升生活品质，形成高品质的新型郊区生活样式。其次，要抓住农民集中居住的“牛鼻子”不放松。由于当前集中居住政策执行成本高，存在一些体制机制的障碍，比如对镇级政府的激励不足，比如在某些收费上等同于房地产开发，基层政府热情不高，存在观望心态。有的区提出就地发展的思路，发起村村招商引资增加税收的号召。虽然就地发展的路子也可以振兴乡村，但必须警惕政策“翻烧饼”，一方面防止乡村振兴“造盆景”，大多数乡村重走城乡混合发展老路；另一方面要防止因为先拆与后拆、拆与不拆使农民在空间利益分配上形成矛盾。再次，要创新农民安置政策，让农民更充分地享有城市发展的好处。当前上海郊区已经处于城镇化的较高阶段，多数农民已经实现了在城镇购房。应该在农民安置过程中减少实体住房安置，减少安置小区里无序的租房市场，减少建设安置房消耗的土地指标，同时实现农民增收。小昆山镇的做法是将农民的安置房指标回购，付给略低于贷款的利息。奉贤区的近期探索是将宅基地的权益转成股份，给农民创造长期收益。这是一种更加彻底的宅基地权益市场化机制，也是一种超越传统镇村组三级核算的高层次的区域性公有制经济形式。最后，要加大镇村集体经济发展力度，推动实现上海水准的镇域范围的共同富裕。集体经济尤其镇域集体经济的发展是上海的优势，应该继续发扬，使之成为上海郊区乡村振兴模式的典型特征。考虑到上海是精英聚集的地方，全域共同富裕难度极大，郊区的共同富裕应该以镇域为单元实施。
图片说明：农民集中居住
二是要把促进农业发展作为上海乡村振兴工作的重点，完善顶层设计，优化农业生产关系，结合城市需求挖掘农田的附加效益，提升一产能量。上海对农业的发展保护不仅是保障粮食安全和蔬菜供应的问题，而且是面向未来、面向世界探索和展示中国生态城市的窗口。经过“十三五”时期一系列农业保护政策，为当前及未来上海的农田保护和农业现代化发展奠定了基础，未来要进一步探索农业高质量发展之路。首先，要完善和落实《城市总体规划2017-2035》，打通环中心城区的城市农业空间通道。目前的总体规划已经明确各区的农业发展区域，还需要在不同农业区块间打通生态走廊，为更高层次的农旅开发和现代农业发展奠定基础。其次，要疏通当前上海郊区发展新型农业业态的体制机制障碍。农旅结合是上海郊区农业发展的重要业态，土地用途管制是这个业态发展的重要障碍，在区级层面上无法化解，这个问题需要在市级层面优化顶层设计。再次，要优化农业生产关系，解放郊区农业生产力。如何更好地实现外来劳动力与本地要素的有机结合，是上海地区发展现代农业的基本问题。近年来的高强度社会治理搁置了这个问题，现在名为本地农民组织的合作社或家庭农场高度依赖外来劳动力的参与，应该采取制度上的创新，帮助这些组织实现名实相符，释放发展活力。最后，要形成上海“农业+”的产业发展品牌。鼓励更多民营资本、科研机构参与到“农业+”产业的开发，除农旅产业外，如在中医药、花卉市场建设、高品质农产品等更多领域加快步伐。
三是强化社区建设的思维，把提升社区建设水平作为乡村振兴的重要抓手，强化镇域统筹能力，通过制度创新激发基层党组织的创造性、主动性，实现从社区治理向社区建设的思维转换，推动从户籍人口社区建设向常住人口社区建设的目标转换。首先，发挥上海在社会治理和基层党建方面的优势，这体现了上海地区进行社区总体发展的能力，要推动涉农社区，包括农民集中安置社区、城镇边缘混合社区等的建设，打造高品质的社区生活。一是注重发挥江南集镇社区的传统，提升郊区镇域或者基本治理单元的社区治理和社区建设水平。集镇社区而非村庄社区是江南地区的传统，应该继续发扬这个传统，激活乡土文脉，在镇村融合发展中实现镇域的乡村振兴、治理优化和社区建设。其次，要高度重视大居等安置社区的治理，积极推进空壳村撤制，处理好村委会、合作社和居委会的关系，逐步实现从户籍人口社区建设向常住人口社区建设的转型。进一步的集中居住要考虑将聚落形态设计与社会治理规律结合起来，研究社区的适度规模和聚落的合理形态。创新空壳村的撤制方式，在村社分离的思路下，保留合作社，为郊区社会稳定保留组织基础。制定全市的空壳村撤制规划，争取在五年内完成所有空壳村的撤制，为进一步实现从户籍人口社区建设向常住人口社区建设的转型打好基础。最后，要为基层的“能人”发挥带头作用搭建舞台。目前上海郊区乡村发展中不乏“明星”案例，这些案例都体现了基层组织对于地方发展的重要意义。组织建设的关键在人，每一个明星村的背后都离不开一位或多位能人，上海的治理体系在一定程度上削减了能人冒头的可能。未来要从制度上着手，如可考虑引导能人以公司、社会组织等形式参与基层治理和乡村振兴。对于表现优秀的不属于规划保留村的上海市级美丽乡村建设示范村给予规划上继续保留的地位，体现对于上海乡村内生活力的尊重。
