作者：张辉（北京大学经济学院教授、博导）
【摘要】随着我国城镇化步伐的加快，青年人群逐渐向大城市聚集，他们在为城市注入活力和创造力的同时，也承受着高房价带来的住房压力和挤出效应。在“房住不炒、住有所居”的住房政策指引下，我国实施租购并举的住房保障制度。作为面向青年新市民过渡期的住房保障政策，保障性租赁房为减轻青年群体住房压力，激发青年群体创新活力，促进空间上合理优化配置青年人力资源，为促进我国储备人才红利提供了政策保障，为我国未来一段时间的高质量发展提供了人才活力释放的制度保障，也为产业升级与技术创新注入了重要制度创新源动力。
伴随着我国城镇化的进程，截至2020年，我国共有3.76亿流动人口，其中北、上、广、深、杭等大城市成为大学生等青年群体和进城务工人员大量流入就业的地区。然而，大学生等青年群体和进城务工人员相对有限的购买力和大城市高企的房价加剧了住房矛盾。2021年7月，国务院办公厅印发《关于加快发展保障性租赁住房的意见》（以下简称《意见》），这是我国面向青年新市民过渡期住房需求的制度创新，为进一步促进新市民在城镇化进程中发挥更重要的作用，推动新型城镇化，优化人力资本的空间配置，激活我国工业现代化及创新发展的中坚力量奠定了基础性的制度保障。
青年新市民的住房问题
大城市房价高企，青年新市民短期内缺乏购房能力。近年来，大城市的房价上涨过快，房价上涨幅度远远超出了人们收入上涨的幅度。我们用房价收入比（家庭住房总价与居民家庭可支配收入的比值）来衡量住房压力的大小。一般而言，在经济发展较为稳定的发达国家，房价收入比的合理水平在3—6倍之间。发展中国家由于经济发展快速，住房市场供需两旺，房价收入比相对较高，6—9倍之间均可视为合理水平。2020年，我国部分城市的房价收入比超过了20，远超合理水平的2—3倍，尤其是北上广深等特大城市房价收入比已远超合理水平。为了保障中低收入群体的住房需求，绝大多数城市为城镇低收入家庭提供了公租房、共有产权房等保障性住房，但这些政策基本面向的是本市城镇户籍的低收入人群，对刚流入城市的青年新市民群体的覆盖度和针对性相对不足。青年新市民由于新进入劳动力市场，自身财富积累有限，购房难度较大，且由于户籍和收入等原因限制没有资格申请城市提供的其他保障性住房。大城市中住房的困难人群主要集中在新市民和青年人群体。迫于市场和保障政策双方覆盖缺失的事实，大量青年新市民只能通过租房满足其住房需求。根据第七次全国人口普查数据，中国房屋市场租赁人口规模达2.2亿，其中83.6%的租房者为90后。可见，购买力不足以支撑购房的青年群体，只能通过房屋租赁市场满足其住房需求。
住房租赁市场发展不完善，青年新市民居住品质得不到保障。长期以来，我国住房发展重购轻租，租房市场发展不完善，对承租人的利益保障不足。一方面，承租人的租赁权益没有有效保障，表现为出租者随意上涨租金，中介克扣欺骗费用、临时解除租赁关系等，青年群体长期面临不稳定的租房环境；另一方面，由于出租房屋的位置偏远、室内外环境及配套不完善，且承租后的维修护理等服务没有保障，部分出租房甚至存在违规室内建筑、地下建筑改造等问题，承租人的居住舒适度较低。根据《北京青年人才住房现状调查》的数据，近60%的青年人认为租房对其心理产生过负面影响，其中居住在非正规房源中的青年对于租房的不满意程度最大。住房租赁市场中存在的一系列侵权问题已经影响了青年新市民的居住品质。青年群体作为住房租赁市场的主力军，亟需更多的租赁保障房以满足其过渡阶段的住房需求。
“有恒产者有恒心”，住房压力削弱了青年人才在大城市的集聚效应。“有恒产者有恒心”，青年群体对于自有住房具有强烈偏好。自有住房能够保障居住稳定性和舒适性，同时，住房也有资产增值及产权继承功能。住房逐渐演化成代表社会认同、身份地位、成功标识的符号，多重属性致使青年倾向购买住房。然而，随着人才在大城市的集聚，大城市的房价不断上涨，在大城市拥有自有住房对于青年群体愈加困难，这也反过来影响了人力资源在城市之间的配置。一方面，大城市的就业机会多，薪资水平高，对高素质的青年群体有较强的吸引力。高素质人力资本在空间上的集聚和规模扩张，是造成大城市房价上涨的核心因素之一。另一方面，由于青年群体的财富积累不足，且大城市的购房压力过大，房价已经成为青年群体选择在某个城市落户就业的重要影响因素之一。高企的房价对青年人才在大城市的长期发展造成一定的负面影响，青年群体在大城市的住房成本和薪资、发展之间作出权衡，房价反过来也影响了人力资本在城市空间上进行再次配置。人力资本流动和房地产市场的发展相互影响，而人力资本是一个城市长期发展和创新升级的重要原动力。近年来，我国的“人口红利”逐渐消失，面临着从“人口红利”向“人才红利”转型的关键过渡期，青年作为最重要的人力资本，将成为转型发展的重要驱动力。各城市为了储备发展潜力，全国从一线、准一线到二三线城市掀起了“人才争夺战”，青年群体成为各个城市争相抢夺的重要资源。而住房条件和较低的房价收入比优势成为城市吸引人才的主要因素之一。大城市高昂的生活和居住成本制约着青年人才的就业意愿。
保障性租赁房政策是针对青年新市民的住房保障制度创新
1998年之前，我国城镇住房制度处于福利分配阶段，新进城人员通过单位解决居住需求，住房问题并不突出。1998年之后，开始住房资源市场化配置，随着快速城镇化进程中大量新人员涌入城市，房价高企，低收入的新市民的住房问题日益凸显。从2005年开始，各级政府陆续出台多项政策以保障城市中低收入群体的住房需求。起初，政策的关注点主要集中于农民工住房困难问题。随着城市房价的不断上涨，除了农民工，其他新进入城市群体，如刚工作的大学生群体、创新创业群体等，面临的住房压力也愈加突出。2010年，住建部等七部门发布《关于加快发展公共租赁住房的指导意见》（建保[2010]87号），文件指出中等偏下收入住房困难家庭无力通过市场租赁或购买住房的问题比较突出，为城市中等偏下收入住房困难家庭提供公共租赁住房供应，有条件的地区，可以将新就业职工和有稳定职业并在城市居住一定年限的外来务工人员纳入供应范围。并鼓励在产业园区和开发区等地区建设公共租赁住房，以保障园区及周边地区外来就业人员的居住需求。此外，文件鼓励各地方政府因地制宜，从发放补贴、实行“安家贷”、降低公租房申请门槛、实施人才住房政策等方面，积极探索解决新市民住房问题。2015年，中共中央政治局会议特别提出以“新市民”为出发点推进住房制度改革，“新市民”这一概念是指从其它地方流动而来，并稳定居住在城市之中的人口，这其中就包括外来就业人员、新就业大学生等群体。同年的中央经济工作会议中再度强调以满足新市民住房需求为主要出发点，建立购租并举的住房制度，把公租房扩大到非户籍人口。2020年中央经济工作会议中将“解决好大城市住房突出问题”和“解决好青年人的住房问题”作为重要议题进行讨论。2021年7月，国务院办公厅印发《关于加快发展保障性租赁住房的意见》，多措并举促进保障性租赁住房发展，是保障性租赁住房的基础制度和支持政策。
针对青年新市民的住房保障制度创新。目前，我国已经建立起了购租并举，以公租房、保障性租赁住房和共有产权住房为主体的住房保障体系，以解决城市中低收入群体的住房问题。其中，公租房有低收入和住房困难两条标准线，主要面向的对象是城镇低收入困难家庭。公租房政策补助一般有货币补贴和住房实物补贴两种形式，各地区根据实际情况制定相关规定。保障性租赁住房面向的对象与公租房面向的对象不同，主要用来解决新市民青年群体的住房困难问题，是弥补我国以往针对青年新市民群体保障住房体系不完善的制度创新。因此，保障性租赁住房是对公租房政策的补充和发展。如新毕业的大学生刚在大城市工作，很多不符合公租房的低收入标准，但却是保障性租赁住房政策可以覆盖的群体。保障性租赁住房主要会在一些人口净流入大的城市实施，采取多种方式挖掘存量土地和房产，力图职住平衡，多渠道增加保障性租赁住房的供给，是针对青年新市民群体住房困难的制度创新。
保障青年新市民群体过渡阶段的住房需求。保障性租赁住房要求70平方米以下、小户型、低租金，对于青年新市民群体来说，保障性租赁住房主要用于满足过渡阶段的住房需求，如用来解决青年群体刚毕业的1—5年个人财富积累不足的过渡阶段的住房困难问题。另外，保障性租赁住房进一步完善了土地供应政策，建议利用城区、靠近产业园区或交通便利区域的集体经营性建设用地、企事业单位自有闲置土地和城市住宅用地，多种渠道提高保障性租赁住房用地供给，并促进闲置和低效利用的非居住存量房屋转化为保障性租赁住房，多渠道、多维度增加保障性租赁住房的供给，可以很好地解决青年群体起步阶段的职住平衡问题，为其更好地投入生产活动、激发创新活力提供保障。
保障性租赁房政策利于释放青年新市民群体的活力
有利于推进以人为核心的新型城镇化进程。进入21世纪以来，我国城乡结构发生了逆转，城市成为承载人类的主要空间载体。1978—2020年间，中国城镇常住人口从1.7亿人增加到9.02亿人，城镇化率从17.9%提升到63.8%。我国还处于城镇化快速发展的阶段，城镇化仍将是未来一段时间支撑我国经济发展的重要动力。随着我国城镇化的推进，我国流动人口的规模不断增加。第七次全国人口普查结果显示，2020年全国流动人口为3.76亿人。这说明我国仍然有3亿多人没有真正在城市落地生根。城镇化的核心是人的城镇化，新进入城市的务工人员、大学生等新市民在城市住有所居，是城镇化的基本目标。
《意见》作为我国面向城市中新进入的青年群体设计的住房保障政策，通过明确加快发展保障性租赁住房的支持政策，多措并举推动小户型、低租金的保障性租赁住房建设，既考虑到青年人的居住需求，又兼顾其经济承受能力，尽最大努力帮助青年新市民群体缓解住房困难，多渠道提供保障性租赁住房房源，为青年群体减少通勤成本，促进职住平衡，保障其安居乐业。让广大流动人口在为城市发展创造价值的同时，共享城市发展成果，进而促进整个社会经济协调稳定发展，实现“十四五”时期新型城镇化更高质量的发展。
有利于优化青年劳动力资源的空间配置。人力资本在大城市的聚集具有正向的溢出效应，人力资源储备为知识创造和技术研发奠定了基础，是促进城市产业升级和创新发展的核心动力。已有大量研究表明人口汇集与产业结构升级之间存在显著的相关性。城市发展需要积累人力资本，制造业的升级也需要高技能人才，而中国的城镇化进程积聚了大量的劳动力，产业和人才的集中对于知识溢出和技能扩散具有重要意义。中国城市劳动力市场上存在集聚经济的好处，新市民也能受益于城市劳动力市场集聚经济。与此同时，新市民也面临着集聚带来的高房价等负面影响。一线二线城市的房价高企，租房成本比较高，住房困难成为影响新市民群体就业空间选择的主要因素之一，这将不利于我国大城市作为人才蓄水池的更新换代。为一线二线城市的青年群体提供保障性租赁住房，可以匹配大城市创新资源和青年群体人力资源，为城市增加人力资本积累和知识技术储备，为支撑我国高质量发展奠定基础。
近百年大国兴衰史表明，创新始终是推动国家民族向前发展的关键力量。立足当下，我国进入高质量发展阶段，迫切要求由资源要素驱动向科技创新驱动转化。放眼国际，新一轮科技和产业革命蓄势待发，我国力图先行把握引领全球发展的主动权，青年群体将成为扛起创新发展的主力军。对于刚进入大城市的青年群体来说，保障性租赁住房可以让青年群体免受住房困难所累，给初入社会的创业者缓冲时间，避免让住房问题成为影响人力资源在地区间优化配置的决定性因素。保障性租赁住房为优化人力资源的空间配置，发挥人力资源优势创造基础保障。
有利于提升青年群体的社会获得感和城市融入感。新市民和青年人规模大，活力和创造力强，是社会的有生力量。目前，大城市青年新市民的购房能力很大程度上取决于原生家庭的经济支持，住房资源代际依赖不断增强，这种社会趋势一定程度上削弱了青年群体的积极性和主动性，青年群体住房获取的代际分层，会影响青年对社会整体的公平认知。保障性租赁住房为尚处于人生起步阶段的青年群体提供过渡性住房，一方面会减轻青年群体过渡期的住房压力，为其更好地投入社会生产和创造过程中提供保障，提升其城市融入感和稳定性。另一方面，保障性租赁住房在自有住房、租房之外，为青年群体开辟了另外一条满足其住房需求的渠道，这也会从社会整体层面减轻人们对于持有自有住房的紧迫感，有利于降低社会对于自有住房的焦虑感，进而提高青年对社会公平的认知度，提高青年新市民的获得感。同时，居住舒适性和稳定性的改善，会让青年群体有更加长远的职业规划，有利于释放青年群体的活力和创造力，赋予城市新动力，也为我国产业结构的升级和高质量发展奠定了一定的基础。
有利于优化租赁住房市场供需结构。从房地产业本身的发展规律来说，由于房地产市场的区域性、垄断性和市场信息的不对称，房地产市场很难达到供求平衡的状态。虽然价格等市场机制会产生调整房地产供求之间非均衡态的作用，但随着诸多市场因素的发展变化，原有的均衡状态将不断被打破，房地产市场供求之间的不平衡性将长期存在。住房作为房地产市场最大比例的一部分，供需总量的失衡矛盾最为明显。具体到住房租赁市场，我国已经从总量短缺转为结构性不足。根据第七次全国人口普查数据，2020年，我国平均每个家庭户的人口为2.62人，比2010年减少0.48人。随着我国家庭人口规模的持续缩小，对位于就业密集区或交通便捷地区、适合青年新市民的小户型房源需求不断增加。此外，我国大城市现有的共有产权房和公租房一般位于郊区或者较为偏远的地区，长时间的通勤成本也不利于申请者的职住平衡。加快发展保障性租赁住房，在城市中心城区、产业园区、交通便捷的地区和其他就业密集区提供小户型、低租金的保障性租赁住房，不仅有利于优化住房保障系统，而且有利于优化住房租赁市场供给，促进住房租赁市场更加完善发展。此外，职住的相对均衡化，不但有利于避免早晚“钟摆式”交通流，而且也有利于形成青年群体集聚创新氛围。
有利于稳定预期，平抑房价走势，促进房地产市场稳健发展。青年新市民的首套住房刚需是房地产市场需求的重要组成部分。为青年新市民提供保障性租赁住房，能够缓解青年新市民对拥有自有住房的焦虑，有助于青年新市民根据自身购买力，合理释放购房需求，为房地产市场平稳健康的发展提供支撑。同时，保障性租赁住房由于其交通便捷、职住平衡和租金较低等特征，相比青年新市民急于购买的首套自有住房更加具有舒适度，因此可能会逐渐改变人们对于过早拥有自有住房的执念，这也会平滑住房市场预期，平抑房价走势，为其健康平稳发展奠定一定基础，而且也有利于构建房地产市场与国民经济之间的和谐局面。另外，《意见》引导多渠道、多主体供给保障性租赁住房，未来随着大量保障性租赁住房进入市场，其对房地产市场的供需结构的进一步改变，会不断稳定房地产市场预期，稳固“房主不炒”定位，促进房地产市场平稳健康发展，促进经济转型升级和高质量发展。
（北京大学经济学院博士研究生谢婷婷对本文亦有贡献）
来源：人民论坛
