摘要：改革开放以来，我国公派留学回国政策经历了酝酿与起步时期和逐步走向成熟时期。前者表现为回国工作开始受到重视，回国政策文件不断出台，鼓励回国成为回国政策的导向；后者表现为国家留学基金委成立，约束性回国政策的完善，鼓励性回国政策增多，回国政策初见成效。回顾历史可以看出，政策变革的深层影响因素是综合国力和国家需要；政策变革的直接推动力是国家领导人讲话和重大发展战略的实施；按时回国的政策要求始终没变；回国政策的双重拉力影响巨大。
关键词：国家公派留学；回国政策
中图分类号：G648.9文献标识码：A文章编号：1672-3937（2012）02-0060-05
我国公派留学政策属于国家公共政策的一部分，在不同的历史时期，它会随着国家的政治、经济、文化及对外开放政策等外部条件的改变而发生相应的变化。近代以来，我国公派留学政策可以划分为若干时期，比如清朝末年、国民政府时期、新中国成立至改革开放，以及改革开放以来等[1]，各时期留学政策的发展深受时代背景的局限，不可同日而语。具体到公派留学政策中的回国政策，它在改革开放之后才真正形成，回顾和分析其发展演变的历程，有助于我们正确地认识现在并展望未来。
一、改革开放以来我国公派留学回国政策回顾
改革开放之后，经济建设成为国家工作的重心，公派留学在停滞后再次被提上日程。此时的公派留学作为我国对外开放的一部分，被写进了国家建设的战略规划中，具有划时代的意义。这一时期的公派留学回国政策发展较快，其演变过程可以划分为酝酿与起步时期和逐步走向成熟时期，以1996年国家留学基金管理委员会的成立为界。
（一）回国政策的酝酿与起步时期
从1978年到20世纪90年代中期，我国公派留学回国政策处于酝酿与起步时期，其发展演变经历了以下三个步骤。
1．公派留学人员回国工作开始受到重视
改革开放之前，我国虽然也有各种形式的公派留学，但留学人数并不多，留学生滞留海外的情况更少，直到改革开放后，公派留学生的回国问题才逐渐受到了关注。1978年，邓小平同志提出“我赞成留学生的数量加大……要成千成万地派”[2]，我国公派留学工作由此全面展开。1978年至1986年，我国共派出3万多人出国留学，其中前期多数是出国短期进修人员，如1979年和1980年两年共派出的出国留学人员有3800多人，约3200人为进修人员[3]。派遣人数的大量增加使得回国问题浮出水面。“中国出国留学人员的思想意识、思维方式和传统观念逐渐发生了变化。受上述变化的影响，开始出现了一些公派留学人员以种种正当或不正当的理由‘推迟’或‘不归’的现象；另外，西方国家有意无意地截留中国留学人才的形势也在不断地扩大。”[4]为了改善公派留学人员滞留不归的状况，公派留学人员回国问题和公派留学回国政策制定与改进成为此时工作的重点。比如，1981年《关于做好留学人员回国工作的通知》重申了政策原则，指出要做好出国进修人员的工作，“进修人员学习年限为1-2年，不得攻读学位，学习期满后，不得申请工作。”[5]
2．公派留学人员回国政策文件不断出台
改革开放初期，公派留学政策思考的是“怎么派”，随着派出人数增加，政策重点变成了“怎么收”。对公派留学人员回国工作问题的关注，促进了回国政策文件的出台。1984年，国务院召开“全国引进国外人才和出国留学人员工作会议”，第一次提出了要改进留学人员回国工作安排的问题。为了吸引留学人员回国和更好地安置他们，国家开始试行博士后科研流动站制度，并开始探索中外联合培养博士的途径，并在1986年了《关于1986-1987年度资助部分高等学校选派博士生与国外合作培养的通知》。[6]
1986年《关于改进和加强出国留学工作若干问题的通知》指出：“要建立公派出国留学人员与选派单位签订协议书的制度，明确出国留学人员与选派单位的责任、义务和权力”，同年《关于出国留学人员工作的若干暂行规定》也强调“公派出国留学人员要与选派单位签订‘出国留学协议书’”。1987年《关于签订“出国留学协议书”的通知》规定了协议书的内容，包括留学内容、目标、期限、国别、身份、经费（来源及支付方法）以及协议双方各自应承担的义务和享有的权利[7]。《出国留学协议书》的签订，将回国要求提升到了左边法律右边的层面，是我国公派留学政策的重大转折。但是，由于左边法律右边意识淡薄、左边法律右边效力有限、执行力度不够等条件的限制，该政策当时并未发挥预期的效果，但它对今后的公派留学回国政策产生了深远的影响。
3．鼓励回国成为公派留学回国政策的导向
改革开放后，随着公派留学人数的增加，滞留不归现象也日益凸显，鼓励回国成为公派留学回国政策的重要导向，“对公派留学人员的政策性要求已经由‘规定其必须回国工作’悄悄地演变为‘设法争取其回国’，并最终形成为‘鼓励回国，来去自由’”[8]。1992年正式确立的“支持留学，鼓励回国，来去自由”的留学工作总方针，标志着我国留学政策的成熟，其中的回国政策也发生了相应的变化。邓小平在视察南方时发表重要讲话，鼓励留学人员回国或为国服务成为我国留学工作的重点。1992年的《关于在海外留学人员有关问题的通知》全面阐述了国家对还在国外的出国留学人员的一系列具体政策，提出“公派出国留学人员有义务为国家服务；不能长期回国服务，也可以短期为国服务；国家保证留学人员来去自由。”[9]这一时期我国公派留学回国政策已基本形成，其中的一些主要观点、基本原则为后来政策的发展奠定了基础，政策的评估也为政策的改进提供了借鉴。随着国内政策法制化建设的不断推进，公派留学回国政策逐渐步入稳定发展的成熟期。
（二）回国政策逐步走向成熟时期
1996年国家留学基金管理委员会的成立，标志着我国留学事业的发展进入了一个新的阶段，被称为繁荣发展时期或高速发展时期，其进展主要体现在以下三个方面。
1．国家留学基金委的成立和选派方针的改革
1996年“国家留学基金委的成立，标志着政府职能转变和更具国际化色彩的留学管理工作新思路的形成，也标志着国家公派留学工作走上法制化轨道。”[10]公派留学工作可以分为选派环节、在外期间的管理环节和回收环节，选派政策是前提，管理政策是保障，回国政策是最终落脚点，要与前两者密切配合。1996年之后，公派留学的选派政策被实践证明是行之有效的，因而回国政策也做出了适当的调整。国家公派留学由原来的公费形式，变为国家资助的形式，实行“个人申请、专家评审、平等竞争、择优录取、签约派出、违约赔偿”的选派方针。“首批签约派出的国家公费留学人员1135人，到期回归率达到90%，履约率（包括逾期未归人员按协议缴纳了出国留学费用的情况）达到100%，改革之后的留学效益明显提高，在社会上产生了积极的反响。”[11]国家留学基金委的成立和选派方针的改革，完善了“签约派出”的内容，使公派留学政策不单单只是政策文本，同时也具有了左边法律右边效力，在法制化建设的道路上迈进了一大步。
2．约束性回国政策的完善
为了规范公派留学工作，国家制定了公派留学研究生回国要求和保障措施，形成了约束性的回国政策。除了“签约派出，违约赔偿”之外，2007年的《国家公派出国留学研究生管理规定（试行）》在约束性回国政策方面又有了新的进展。该《规定》是迄今为止第一部专门针对公派出国研究生的政策法规文件。其中的公派研究生包括了通过国家留学基金资助方式选派出国攻读硕士和博士学位的研究生，以及在国内攻读博士学位期间赴国外从事课题研究的联合培养博士研究生（学位是国内的学位）。《规定》中指出：“公派研究生应按期回国，公派研究生按期回国后应在国内连续服务至少两年。未按规定留学期限回国逾期3个月（不含）以上、未完成回国服务期等违反《协议书》约定的行为，构成全部违约。违约人员应赔偿全部留学基金资助费用并支付全部留学基金资助费用30%的违约金。使馆、留学基金委、推选单位等有关部门应及时掌握违约人员情况，协助留学基金委开展违约追偿工作。”该《规定》的出台与实施，促使公派研究生的选派、管理、回国等工作走向了规范化。为保证公派研究生在国外毕业后至少两年的回国服务期，经济赔偿、左边法律右边追究、名誉处罚三种手段共同实施，标志着约束性回国政策更加完善。
3．鼓励性回国政策的建设
如果说约束性回国政策对公派留学人员产生了强制力作用，那么鼓励性回国政策就是一股强大的吸引力，吸引海外优秀人才回国效力。1996年以来，鼓励性回国政策的发展主要表现在以下两个方面。
一方面，公派留学人员得到了事业和生活方面的双重支持。回国政策“不断完善和持续改进既有的工作思路及有关政策措施，一方面重点吸引留学人员中的高层次人才和紧缺人才回国工作或为国服务，另一方面进一步加大支持和鼓励留学人员回国创业的政策力度”[12]。2000年《关于鼓励海外高层次留学人才回国的意见》对高层次留学人才回国任职条件、工资待遇、住房、随迁人员安置等提出了建设性的指导意见。2001年《关于鼓励海外留学人员以多种形式为国服务的若干意见》对以往的政策进行了概括性的表述，指出在鼓励海外留学人员回国工作的同时，吸引他们以多种形式为国服务。有学者认为，该文件是中国鼓励留学人员回国服务方面出台的第一个比较全面、系统的宏观指导性文件，对海外留学人员为国服务的形式和国家提供的保障政策进行了综合归纳；标志着吸引海外留学人员为国服务活动进入一个空间和领域更为宽阔的新阶段[13]。2003年召开的“第一次全国人才工作会议”也特别提出要吸引高层次海外人才回国工作。此后每年都有关于海外留学人才回国安置的相关政策文件出台，比如2004年出台了《关于做好留学人员统战工作的意见》，2005年出台了《关于在留学人才引进工作中界定海外高层次留学人才的指导意见》，2006年出台了《留学人员回国工作“十一五”规划》，2007年出台了《关于建立海外高层次留学人才回国工作绿色通道的意见》和《关于进一步加强引进海外优秀留学人才工作的若干意见》，2008年出台了《关于印发的通知》、《引进海外高层次人才暂行办法》、《关于为海外高层次人才提供相应工作条件的若干规定》和《海外高层次引进人才享受特定生活待遇的若干规定》等，都提出要对公派留学人员归国后的事业和生活提供双重支持。
另一方面，国家实施了以左边“”右边为核心的一系列重大的海外人才引进项目。2008年出台的“海外高层次人才引进计划”（简称左边“”右边）提出要在国家重点创新项目、重点学科和重点实验室、中央企业和国有商业金融机构、以高新技术产业开发区为主的各类园区等，引进并有重点地支持一批能够突破关键技术、发展高新产业、带动新兴学科的战略科学家和领军人才回国（来华）创新创业[14]。为了积极响应左边“”右边，2009年政府印发了《关于贯彻落实海外高层次人才引进工作，深入实施海智计划的指导意见》和《教育部贯彻落实海外高层次人才引进计划工作方案》。2011年，留学人员回国服务工作部际联席会议召开，认为“留学回国政策不断创新完善，涵盖留学人员回国工作、回国创业、为国服务三位一体的政策体系初步形成”[15]。会议还同时制定下发了《留学人员回国工作“十二五”规划》，继续深入实施留学人员回国工作重点项目，以左边“”右边为核心，着力实施“创业启动支持计划”、“春晖计划”、“海外赤子为国服务行动计划”、“海智计划”等专项计划和广州留交会、大连海创周、南京留交会、山东海洽会等大型留学人员科技交流示范活动，全力支持留学人才回国工作创业，为国服务[16]。除了公派留学人员之外，国家对优秀的自费留学人员也给予鼓励性政策，欢迎其回国服务，增强了鼓励性回国政策在留学人才回收中的影响力。
4．回国率提高折射出回国政策初见成效
1996年以来，我国公派留学回国政策逐步走向成熟稳定时期，回国政策初见成效，可以通过以下三组回国率统计数据来部分反映。首先，从1996年至2004年9月底，国家留学基金管理委员会共派出各类留学人员人，到期应回国人，实际回国人，按期回归率占应回国人员的96.68%[17]。其次，从1996年至2008年共派出人，应回国人，实际回国人，回归率平均为97.65%[18]。最后，选派规模从1996年的2044人增至2010年的人；15年间共选拔人；目前仍在外学习的留学人员多人；按期回国率平均为98.23%[19]。从这三组统计数据来看，我国公派留学的派出规模不断扩大，逐渐形成了有计划、有步骤，有章可循、有法可依的工作局面；同时，按期回国率也一直保持了较高水平，证明公派留学回国政策取得了较好的成效。
二、改革开放以来我国公派留学回国政策思考
改革开放以来，我国公派留学回国政策取得了不小的进步，从上述发展历程中我们可以归纳出一些演变规律与启示。
（一）政策变革的深层影响因素是国家需要和综合国力
国家需要一直是推动公派留学回国政策变革的深层次因素。改革开放初期，经济建设成为首要任务，国家急需大量人才为经济建设服务，因此硬性规定了公派留学人员必须回国服务，投身国家建设。此时，制定公派留学回国政策的主要依据是国家综合国力较弱、人才需求强烈等，但并未注重高等教育发展需要和留学人员自身的需要。20世纪90年代之后，我国经济发展进入快速发展时期，综合国力虽有提升但仍远远落后于欧美强国，对高端人才的需求依然突出，因此国家成立了留学基金委，使公派留学工作更加规范，派出规模也不断扩大，且倾向于派出攻读博士学位的人员。21世纪以来，我国对高端人才的需求不仅是为了满足国家建设的需要，也是为了满足高等教育发展的需要，派遣留学生成为我国参与国际交流与合作最直接的方式之一，也是高等教育国际化的重要途径。此时公派留学回国政策的制定和变革受到“建设创新型国家”和“建设高水平大学”两个重大国家战略的影响，与国家需要紧密相连。改革开放以来，公派留学回国政策的目标始终是要促进留学高层次人才回国服务，这反映出政策变革的主要因素是国家发展需要，而不是单纯的高等教育国际化的需要。
向发达国家派遣留学生并制定回国政策要求或鼓励他们学成归来，这本身就说明我国综合实力还不够强大，还需要制定特殊的政策来吸引留学人才回国服务。从这个意义上讲，国家公派是暂时的，回国政策也是阶段性产物，如果我国的综合实力大大提升，经济、科技、文化和教育发展达到了世界发达国家水平，那么出国就仅仅是个人的选择，是高等教育国际化的表现，而不需要公派这种类型，也无需强迫或给予优惠条件促进留学人员回国。所以，当前回国政策变革的深层影响因素仍然是国家需要和综合国力，而未来将更加关注高等教育国际化的需要和留学生个人发展的需要。
（二）政策变革的直接推动力是国家领导人讲话和重大发展战略的实施
我国公派留学回国政策的发展深受国家领导人和国家发展战略的影响。比如，1992年邓小平在视察广州时表示希望所有留学的人都回来并得到妥善安置，之后吸引留学人才回国的政策导向就确定下来，中央开始着手加大政策力度。中央几代领导人一再强调“鼓励和欢迎留学人员回国服务”，成为回国政策体系形成的先导。在发展战略方面，1995年的《关于加速科学技术进步的决定》首次提出实施科教兴国战略，1996年科教兴国成为基本国策[20]。2002年的《2002-2005全国人才队伍建设规划纲要》提出人才强国战略，其中有专门章节论述留学人员的吸引和使用，从事业支持到生活安置都做了详细说明。2006年，国家主席在全国科技大会上宣布中国未来15年科技发展的目标是2020年建成创新型国家，使科技发展成为经济社会发展的有力支撑。2004年的《2003-2007年教育振兴行动计划》提出要“重点推进高水平大学和重点学科建设”，2010年出台的《国家中长期教育改革与发展规划纲要（2010-2020年）》也提出“建设若干所大学达到或接近世界一流水平”。科教兴国战略、人才强国战略、建设创新型国家、建设高水平大学等一系列国家发展战略保证了吸引留学人才回国工作或为国服务成为我国公派留学回国政策的基本方向，为公派留学政策尤其是鼓励性回国政策的形成提供了保障。
（三）按时回国的政策要求始终未变
公派留学不同于自费留学，公派留学人员肩负着国家使命，有责任有义务学成归来为国服务。国家投入成本用以资助优秀人员出国学习或短期进修，当然也希望从投资中获得收益。这种收益最直接的形式就是公派留学人员能按期完成学业和科研项目，按时回国参加国家建设，或者短期回国服务、以多种形式为国服务。按时回国不仅是公派留学人员应该履行的责任，也是《出国留学协议书》的协议要求，所以它是回国政策中始终未变的部分，几乎所有较高级别的公派留学政策文件中都提出了这种要求。比如，1986年的《关于改进和加强出国留学人员工作若干问题的通知》规定：“公派出国留学人员都应按计划努力完成学习任务，及时回国工作。”同年《关于出国留学人员工作的若干暂行规定》也指出：“公派留学人员出国应按计划努力学习，按期回国服务”。1987年的《关于进一步贯彻中央出国留学人员工作方针的通知》再次重申公派出国留学人员有义务学成按期回国服务。2007年出台的《国家公派出国留学研究生管理规定（试行）》，对公派研究生的选派、管理、回国以及违约赔偿都做出了规定。由此看来，对公派人员的回国要求是公派留学回国政策的一个基本原则，在相当长的一个时期内不会改变。
（四）从硬性回收到刚柔并济，回国政策双重拉力影响巨大
改革开放以来，我国公派留学回国政策从硬性回收发展到刚柔并济，从而逐步具备了硬拉力和软拉力。
一方面，国家公派留学回国政策对公派留学人员有回国服务的硬性规定，这种硬拉力主要通过公派留学回国约束性政策来实现。比如，国家公派出国留学实行“签约派出，违约赔偿”的管理办法，留学人员派出前须在国内与国家留学基金委签订《资助出国留学协议书》，并办理公证、交存保证金和办理《国际旅行健康证明书》，到留学目的国驻外使（领）馆教育处（组）报到后，方可享受国家留学基金资助。学成后应履行回国服务义务[21]。如未能按期回国或未完成服务期，则构成违约。国家将采取经济索偿、左边法律右边追究、名誉处罚等措施。
另一方面，国家公派留学回国政策起着鼓励、支持公派留学人员回国服务的作用，这种软拉力主要通过公派留学回国鼓励性政策来实现。比如，国家目前有很多吸引海外留学人员回国服务的政策和措施，主要是从事业和生活两方面给公派留学归国人员提供优惠条件，比如优先就业，支持创业，或给予职称、行政级别，解决住房、户口，或随迁人员安置问题等等。在中央的指导下，各地方政府根据自身的条件，也相应出台了一系列政策吸引留学回国人员。《国家公派出国留学研究生管理规定（试行）》要求，“推选单位要把公派研究生的回国工作纳入本单位人才培养总体规划，对学成回国研究生的就业、创业等问题积极加以引导，为其回国工作和创业创造有利条件。”同时，“教育部留学服务中心应按照国家规定，为在国外取得学位回国、落实工作单位的公派研究生办理回国工作的相关手续，为其回国工作和创业提供必要的服务。”这种双重拉力促进了我国公派留学回国率的提升，对于国家公派留学事业的发展影响深远。
总之，学成回国服务是公派留学工作的落脚点，虽然我们不排斥多种渠道为国服务，但回国直接参与现代化建设是公派留学工作最基本、最直接的回报。公派留学回国政策对留学人员的回收起着重要作用，它不仅关系到整个公派留学工作收益和公派留学工作的可持续开展，更关系到国家的人才储备和未来建设，需要不断根据实际情况加以完善。
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