【摘要】近年来，中国留学生的回归比例逐年上升，已引起各界关注。中国政府实施的相关政策是否是其主要原因？本文对中国留学生政策进行了概述和分析，得出中国政府现行政策是顺应时事的，对吸引留学生，尤其是高层次留学生得到了积极的促进效果。当然也有其负面效应及有限性。
【关键词】改革30年中国留学生归国政策分析
20世纪70年代，随着中国改革开放国门的打开，大批好学之士走出国门，赴海外求学。但学成回国人数令人心忧，尤其是自费留学者，据粗略统计1997年自费留学者回国比例不足4%，相关学者惊呼中国智力外流。中国政府为此制订了一系列吸引留学生回国的政策措施。
一、政策综述
1978年，邓小平在与清华大学负责人谈话时明确提出“要扩大派遣留学人员，要大胆地派，要成千上万地派”。同年，教育部颁布《关于增选出国留学生的通知》，增开出国留学的大门。进入20世纪80年代，留学出国步伐逐渐加快。1981年，国务院批转教育部、外交部等六个部门《关于出国留学人员管理工作会议情况的报告的通知》。1982年教育部、公安部等4单位出台《关于自费出国留学的规定》及1984年国务院下发的《关于自费出国留学的暂行规定》，放开了自费留学的限制，出国留学人员激增。同期，针对部分留学人员滞留不归的情况，1982年教育部作出《关于大学本科留学生毕业后即回国工作的通知》的要求。1985年中央引进国外智力领导小组办公室、国家教委，国家科委联合颁布《关于争取留学博士毕业生早日回国工作的请示》，1986年国家教委作出《关于出国留学人员毕业回国工作分配问题的通知》吸引留学人员回国工作。20世纪90年代，新一轮出国留学高潮渐起。1990年，国家教委实施《关于具有大学和大学以上学历人员自费出国的补充规定》，强调大学以上学历人员应当完成服务期后方能申请办理自费出国手续。1992年，国务院办公厅发出《关于在外留学人员有关问题的通知》，指出：所有在外学习的人员，不论他们过去的政治态度如何，都欢迎他们回来。1993年，“支持留学，鼓励回国，来去自由”的出国留学方针被写进中共十四届三中全会文件。
进入21世纪，中国领导人更强烈地意识到国际人才的重要性。2000年6月，科技部、人事部、教育部出台《关于组织开展国家留学人员创业园示范建设试点工作的通知》，并首批确定北京、上海等地建示范点，为留学生回国创业提供专点服务。同年8月，经党中央、国务院批准，下发了《关于鼓励海外高层次留学人才回国工作的意见》，在对高层次留学人员回国任职条件、工资津贴水平、科研经费资助以及住房、保险、家属就业、子女入学等方面，较过去都有大的突破。2001年5月，在迎接中国进入世贸组织中，人事部、教育部等5部门又出台《关于鼓励中国留学生多种形式为国服务的决定》。海外留学人员为国服务方式更加灵活，可以以兼职、合作研究、委托研究、创办企业、人才培养、从事中介服务等多种适当方式，为国内各类企事业单位服务。国家为海外留学人员开展为国服务活动在经费投入、给付报酬、保护知识产权、创造良好工作和生活条件、提供出入境便利、人事服务、宣传表彰等方面，提供政策支持。2005年4月初，人事部、教育部、科技部、财政部联合《关于在留学人才引进工作中界定海外高层次留学人才的指导意见》，其中规定了界定“高层次留学人才”的“8项标准”。2007年3月，教育部了《关于进一步加强引进海外优秀留学人才工作的若干意见》，在吸引高层次留学人才的道路上又迈出了坚实的一步。
二、政策分析
从以上政策演变，我们不难看出中国归国政策是随着时代的发展而不断加以变化更新。由最初的严格控制，行政命令，沿用的计划经济体制的工作模式，强调的是国家需要及统一分配。1992年邓小平的南巡讲话令中国的留学工作由被动进入主动，出现了全新的局面。以“来去自由”的承诺及相关政策鼓励留学生多种形式为国服务。而现行的留学生政策主要偏重于两个方面：吸引高层次留学人员及鼓励创业。前者突显出政府拟通过“精英群体”带动经济增长及国力提升的总体导向。而后者一方面不会导致就业竞争，使“海归”们抢了现在已经很紧张的“饭碗”，另一方面还能通过海归创业提供更多就业的机会。
应该说，随着归国政策的日趋灵活与开放，回国人数也在迅速攀升。教育部2007年统计数据，出国留学总人数为121.17万人，回国人数为31.97万人。2000年以后到2007年每年出去的人相加为87.62万人，占全部出国留学人数的72.3%，其中每年自费出国的人都占到了当年出国留学人数的90%以上。从2002年开始，这个数字就再没有低过十万。同样，在回国的31.97万人中，2002年后回来的人数占到总量的60%，与出国留学人数同比增长。
留学生真正成了中国和世界联结的纽带。大批留学生的学成回国，迅速成为推进社会全面进步的生力军，在各行各业散发出勃勃生机。活跃在各地的留学生创业园，集先进的技术、管理、资金、产品、物流于一体，有力地推进了现代化的建设。目前国内已有100多家留学人员创业园，据不完全统计，他们孵化了6000多家留学人员企业。北京中关村的高科技园区，归国留学生是核心。各大专院校的归国留学生，则是难得的教学和科研骨干，一些新兴学科和先进的实验室，多数由留学生主持，而长江学者和特聘教授当中，归国留学生占八九成。科技战线归国留学生几乎起主导作用。如今总数已达36.17万的回国留学人员，在由人力资源大国向人力资源强国转变的过程中，提供着全方位和划时代的人才支持和智力贡献。
归国政策的确让留学人员在就业、升职及享受资源方面有一定的优势，例如高薪资福利，出入境居留便利，超生子女等特殊待遇。这是中国在总体发展水平处于落后态势下的客观条件所决定的。但这在一定程度上也加速了社会不公平性。人为地造成了留学人员与本土学者间的不平等，“海归”们与“土鳖”们经常在任用升职、科研经费及社会资源方面进行人事斗争。海归们回国受到的优惠条件往往令同事们嫉妒而产生排挤孤立，更有甚者，一些单位领导担心海归的才干影响到他们的地位而进行压制，冷落。这造成一些海归失望后再次出国而去。相反又有些单位认为海归是超人，他们一定能创造出杰出的业绩而赋予过高的希望，令海归们压力过大而造成失误。近年来屡次传出的归国者造假学位、科研成果也与过于优惠的政策有关。
