去年12月，北京市发布了积分落户政策的征求意见稿，很多详细指标随即引发市民热议。在酝酿了8个多月之后，8月11日，《北京市积分落户管理办法（试行）》（下称“《管理办法》”）正式出炉，让众多“北漂”们看到了拿到北京户口的希望。
该《管理办法》共十二条，不到2500字，行文简单明了，由合法稳定就业、合法稳定住所、教育背景、职住区域、创新创业、纳税、年龄、荣誉表彰、守法记录九大指标构成积分落户体系。
北京大学首都发展研究院院长、京津冀协同发展联合创新中心副主任李国平接受《中国经济周刊》记者采访时表示，《管理办法》体现了重点解决在北京市工作时间长、就业能力强、适应城镇产业转型升级人员落户问题的原则。同时，体现了落户在城六区（编者注：东城区、西城区、朝阳区、海淀区、丰台区、石景山区）以外的区域导向。这是由北京的首都功能定位决定的。
北京积分落户须过4道槛，放宽申请人年龄是亮点
什么是积分落户？简单地说就是，总积分达到规定分值的人员可在北京市申请办理常住户口。
但并不是所有在北京的外地人都可以申请积分落户。《管理办法》显示，在参与评分前得满足4个基本条件：符合持有北京市居住证、在法定退休年龄以下、在京连续缴纳社会保险满7年、无刑事犯罪记录条件。
这跟去年12月公布的征求意见稿中的5项基本条件相比，有两个变化：一是取消了年龄不超过45周岁限制，改为“在法定退休年龄以下”；二是取消了“符合本市计划生育政策”的规定。
调整年龄，意味着降低了申请门槛。这既与国家有关左边法律右边法规相衔接，也扩大了可以参加积分落户申请的人群范围，更加符合政策制定的初衷。
尽管降低了申请门槛，年龄指标还是体现出了一定的倾向性。记者注意到，北京市积分落户的导向指标中，分数从高到低依次是：博士37分、硕士26分；省部级劳模、道德模范等荣誉20分；45周岁以下20分；职住（编者注：就业地—居住地）由城六区迁往郊区3年积12分；创新创业奖励最高12分；纳税投资奖励6分。45周岁以下加20的分值排在第三位，也是个大数。
“《管理办法》还是比较灵活的，没有一刀切，毕竟45岁和46岁区别不大。虽然不唯年龄论，但是对于不超过45周岁的加20分，其实还是倾向于更年轻的人能够留下来。总体看，放宽申请人的年龄还是应该得到肯定的。”李国平说。
“上海居住证满7年”要求最高，“北京连续缴纳社保满7年”要求最严
随着北京《管理办法》的出台，至此，北京、上海、广州、深圳、天津等市区常住人口超千万的超大城市，均已提出或实施各自的积分落户指标体系（见右上图）。
当上海积分落户政策推出时，网友们曾惊呼“好难”。当北京的《管理办法》出台，不少媒体乐此不疲地将北京与上海进行对比，甚至得出落户上海已经比较难，落户北京更难的结论。事实果真如此吗？
记者梳理发现，在积分落户申请条件方面，持有当地居住证是北上广深津等城市积分落户的硬性要求。
目前各地居住证办理条件相对比较宽松，但是，北京、深圳、广州、天津四地对持有居住证的年限没有要求，相比之下，上海在居住证方面的要求比较高，要求持有上海居住证满7年，而且在上海，积分满120分才可以申请上海居住证。这也就意味着，在上海，拿到居住证满7年后，才可参加积分落户。
在居住证要求上，上海比北京难！
具有实质性影响的是社保缴费年限。记者梳理发现，北京要求的社保缴费年限与上海一致，均为7年。而广州要求4年。北京和上海相比更加严苛，要求“连续缴纳社保满7年”，“连续”两个字将不少人挡在了门外。
在社保缴费年限的要求上，北京更难！
北京和上海社保7年的规定，跟国家对特大城市人口的限制有关。2014年国务院就出台了《关于进一步推进户籍制度改革的意见》，其中规定城区人口300万到500万的大城市在设定落户条件时，对参加城镇社保年限的要求不得超过5年。而北京和上海作为城区人口500万以上的特大城市，自然会规定得更加严格。
北京大学杨开忠教授接受《中国经济周刊》记者采访时表示，《管理办法》规定“连续缴纳社保满7年”，这是由北京的首都功能定位决定的。“北京的人口矛盾在全国最为严峻，北京市未来首先要控制人口增长，在这个目标下来设定积分落户制度，需要以相对严格的办法控制人口过度向北京集中。”
上海强调博士和高端人才，北京更多地给普通劳动者落户机会
李国平并不认同将各个城市的积分条件拿来进行对比，他告诉《中国经济周刊》记者，各地积分设置不具可比性，每个地方情况不同，提出落户的要求也不一样，导致最终落户的人群也不一样。
这从北京上海两地所设定的分值可见一斑。比如，上海规定，持证人年龄在56～60周岁，积5分；年龄每减少1岁，积分增加2分。在上海年龄指标最高分值30分。但在北京，不超过45周岁，只能加20分。在年龄分值上，上海积分似乎更容易一些。
在学历方面，北京规定：大学专科（含高职）10.5分，研究生学历并取得硕士学位26分，研究生学历并取得博士学位37分。而在上海，学士、硕士和博士能够分别获得90、100、110分。这意味着，在上海博士毕业生很容易就能够取得上海户籍，而在北京，博士毕业生要拿到北京户口就比上海要难得多。
除了博士的110高分值，上海的专业技术职称和技能等级指标的分值比博士还高，达140分，这也是上海落户积分项目的最高分值；而高级专业技术职务的分值在北京的征求意见稿中，还可加5分，但在《管理办法》中已经不见踪迹。
“上海更看重博士学历和高级人次，而北京更强调来这儿工作的时间，更多地关注于普通劳动者，给普通劳动者一个落户的机会。”在李国平看来，北京给予博士的分值并不很高，只要在北京多工作几年就能赶上博士的积分。
我们不妨粗略计算一下：在北京，本科与博士的积分相差22分，按照北京每连续缴纳社会保险满一年积3分，在其他条件相同的情况下，一个本科毕业的人只需在北京多工作8年，就能赶上甚至超过博士的分数。
学历高肯定是有利的，但北京不完全唯学历论，博士最高也就37分，其他项之间的分值相差也不那么悬殊。“可以说，照顾了方方面面社会各界普通民众的需求，更看重一个人长期在北京工作所做的贡献，很多人都有机会落户。”李国平告诉《中国经济周刊》记者，“即便一个人什么学历也没有，可能就是一个环卫工人，如果在北京工作了一二十年之后，也有可能落户北京，因为他在北京工作时间长，为北京做的贡献大。”
北京从“逆势减分”变成“顺势左边加分右边”，“城六区”外落户导向明显
在减分条款方面，记者注意到，原来的征求意见稿中的大多数减分内容已被去除，比如，在疏解行业就业、迁入城六区居住和就业、企业信用记录等重大减分项被去除，《管理办法》中只留有行政拘留记录减分和涉税违法减分两项内容。
不仅北京，上海的积分落户办法中也有减分事项。北京和上海的区别在于，上海仅规定有行政拘留和一般刑事犯罪记录行为的减分。而在北京，除行政拘留外，还专门规定有涉税违法行为记录的个人、企业法人和个体工商户经营者，申请积分落户的，每条记录减12分。
除了将原来征求意见稿中的大多数减分内容去除，《管理办法》也在一些项目上增加了分数，从“逆势减分”变成了“顺势左边加分右边”，这更多地体现在“职住区域指标及分值”。
《管理办法》规定，申请人居住地由城六区转移到本市其他行政区域的，每满一年加2分，最高加6分。申请人就业地和居住地均由城六区转移到本市其他行政区域的，每满一年加4分，最高加12分。
“显然，征求意见稿希望通过职住区域等指标进行人口疏解，控制中心城六区的人口规模，更多地希望被落户的区域在城六区以外。因为现在北京城六区的人口实在太多了。”李国平说。
城六区的“人口控制”目标是什么？在北京市的“十三五”规划建议中，除了提出将全市常住人口总量控制在2300万人以内外，还提出城六区常住人口比2014年下降15%左右。
统计显示，2014年城六区常住人口为1276.3万人，要实现“十三五”期间实现城六区常住人口比2014年下降15%左右的目标，也就意味着城六区的人口将减少近200万。
近年来，为解决人多、特别是城市中心区人多的问题，北京控增量、疏存量，发挥非首都功能疏解对人口调控的带动作用，推动“人随产业走、人随功能走”。其中城六区在不断地坚持调整疏解、降低人口密度方面已经取得成效。
在7月17日举行的北京市2016年上半年经济形势分析会上公布的数据显示，今年上半年，北京市城六区人口同比减少11万人，出现了由增到减的“拐点”。在首都近几十年发展历程中，城区人口减少的现象是首次出现。
即便如此，要实现人口减少目标并不容易，“由此，在城六区以外落户加20分的导向性，就不难理解了。”李国平说。
【延展阅读】北上广深积分落户政策均出台北京堪称最严北漂难脱“外地人”
“没户口，结婚了孩子读书怎么办，买车买房呢？”没等到北京积分落户政策出台，在京生活五年的梁睿在今年7月末就回了山西老家。
在此之前，23岁的她是北京800多万非京籍常住人口中的一员。对于数量庞大的这类人群而言，在户口跟子女上学、购房、买车、养老等诸多权益直接挂钩的北京，若想在此长期生活，没户口则处处是掣肘。
近年来，年轻人落户北京的最优选择——进京指标近年来愈发紧缩。在上海、广州、深圳纷纷实施积分落户的政策后，北京积分落户政策也终于“千呼万唤始出来”。将于明年起实施的新政正成为非京籍常住人口获得北京户口的又一途径。
然而，梁睿并不为错过北京积分落户政策而惋惜，她的反应或可代表大部分人的态度：“落户的门槛太高，不确定因素也太多了，我等不起了。”
近日落地的《北京市积分落户管理办法（试行）》（下简称“办法”）规定，自2017年1月1日起，北京正式开始实施积分落户政策，试行期为3年。申请人须同时满足持有北京市居住证、不超过法定退休年龄、在京连续缴纳社会保险7年及以上、无违法犯罪记录四项条件。
与已开展积分落户的上海、广州、深圳地区类似，北京居住证的办理条件也相对较宽松。8月11日，北京市“暂住证”将升级为“居住证”，只要在京居住6个月以上且符合在京有合法稳定就业、合法稳定住所、连续就读条件之一的非京籍市民，皆可以申请领取居住证。
“光是社保缴费年限，就已经把我阻挡在申请积分落户的大门外了。”梁睿说。实际上，这一硬性要求成为不少有意愿申请积分落户者的门槛。同为实施积分落户政策的城市中，深圳要求社保缴纳年限仅为6个月，广州则要求为4年，北京与上海皆为7年。
作为首都，坐拥教育、医疗等领域顶端优势的北京人口红线屡屡被突破。从2000年到2015年底，北京市常住人口呈现了一个爆发式增长，从1381.9万扩张到2170.5万人。人口扩张挤压着公共资源、加大环境压力，使得北京近年来采取愈发严厉的人口控制政策。
“在积分落户政策实施之前，想获得北京户口，只有通过应届毕业生、高端人才引进、公务员考试以及有条件投靠等。对于年轻人而言，最佳选择就是应届生就业拿到应聘单位的进京指标。”清华大学公共管理学院副教授贾西津向界面新闻介绍，过去几年来，大城市管理者试图通过减少毕业生落户以调控城市人口规模的意图愈发明显。
2015年年初，不少签约央企国企的应届硕士毕业生在网上发声，称自己因“超龄”被告知无法解决北京户口，面临解约。北京市人力社保局副局长张祖德去年也曾公开表示，2015年应届毕业生的引进指标不超过9000人，而2016年只会少不会多。此外，适龄学生入学、购房、买车等方面在户口上的频频设限，亦可作为人口政策的另一注脚。
截至2015年底，北京非户籍人口总数仍逾800万。对于这类人群而言，积分落户确实成了一个不错选择。此次办法公布了9项积分落户的指标：包括2项基础指标和7项导向指标。即由合法稳定就业、合法稳定住所以及教育背景、职住区域、创新创业、纳税、年龄、荣誉表彰、守法记录指标组成。总积分为各项指标的累计得分。
“北京市积分落户主要面向符合一定条件的普通劳动者，因此在指标的设置和分值的考虑上还是以连续合法稳定居住和就业为基础，连续稳定就业设置分值要高于居住的分值，体现了通过劳动积累来获得这种资格的重要性。”北京市发改委新闻发言人李素芳此前表示。
梳理北上广深目前积分政策可发现，北京的要求堪称最严。在年龄方面，上海年龄指标最高分值30分，但在北京，不超过45周岁均加20分。在学历方面，上海，学士、硕士和博士能够分别获得90、100、110分，而北京从大学专科（含高职）到研究生博士学位可积10.5分到37分不等。
“积分中分差大的是个例情况，比如全国见义勇为英雄模范或首都见义勇为好市民这种特殊情况可以加20分，才能把积分拉开差距，不然作为一种常态的积分累积，落户并不容易。”贾西津表示：“只要存在户籍的硬性制约，北京户籍含金量比较大，和各地户籍落差也比较大，北京的积分落户政策也不可能简单。”
无论条件是否严苛，积分落户这一新政策仍然给予一部分非户籍人口落户的可能。据北京市委市政府此前已做出的决策，到2020年，北京市的常住人口须控制在2300万人。2015年底，北京市常住人口已达2170.5万人。这意味着，未来五年内，北京只剩不到130万人的人口增长空间。而在特大型城市建立完善积分落户制度，是户籍改革推进过程中的现实性选择。
目前，上海、广州年均落户约5000人。北京市积分落户政策实行“总量控制+自愿申请”，通过“先申请、后划线”的方式，每年的落户分数根据年度人口调控情况确定，这使得落户的不确定性大大增加。贾西津指出，积分落户可能一定程度上影响应届生落户等指标管控：“积分落户和进京指标分配不存在替代关系，但存在一定意义上的市场范畴分配。”
然而无论如何落户名额分配，能落户的终究是极少数。在中国社科院社会学研究所副所长张翼看来，对于800多万非京籍常住人口而言，积分的意义大于落户的意义：“能落户的终究是少数，但是居民们在积分的过程中会关注自己的社会保险、诚信记录等各种社会行为，这样也利于社会的发展。”
“积分落户体系是一个办法，但不是对户籍制度的解决方案。”贾西津指出：“中国户籍体系有系列含义，不同地区的公共财政支出、公共服务提供的机制、地方税和国家税之间的范围等。”
“这些差别导致各地间户籍含金量存在落差，户籍不可能完全磨平，只能通过其他方法增加一些新额度。”贾西津说。
