以“单独二孩”政策的推出为参照系，全面放开二孩要落地，恐怕至少要经历4个关键程序：第1关：中共中央的决定;第2关：国务院制定调整意见，全国人大常委会批准;第3关：各地实施方案报批;第4关：地方人大修订计生条例。国家卫计委下属的中国人口与发展研究中心主任姜卫平昨日表示，全面落实该政策还需等待各地人大修改地方的法律之后，方可最终落地。
开放二孩要先修法
姜卫平透露，全面放开二孩的政策落实应该是参照“单独二孩”政策的实施。他强调，全面放开二孩依旧需要依法落实，首先有个修法的过程。
2013年11月，十八届三中全会决定启动实施“单独二孩”政策。当年12月国务院就向全国人大常委会提交了“调整完善生育政策的议案”，12月末的全国人大常委会就通过中共中央、国务院印发的《关于调整完善生育政策的意见》。
该《意见》明确了各地落实“单独二孩”的实施方案。首先，各省（区市）的政府制定实施方案，接着报国务院主管部门（即国家卫计委）备案。之后，各省人大或其常委会修订地方性法规。
抢生属违法要罚款
党的十八届五中全会宣布全面放开二胎，是桩大事件。当天，就有人兴高采列地“操办”起来，甚至有单身狗幽幽地表示：当晚根本睡不着，整个楼都在晃当。不过，目前的《人口和计划生育法》并没有修订，各省区的《计生条例》也没有修订，现在生二孩，地方计生部门板起面孔来严肃执法，怎么办？
这个之前是有教训的。2013年11月三中全会明确了单独二孩，到12月全国人大常委会修订，再到次年年初各地修订《计生条例》，足足有小半年的时间。这期间，一批抢生者最后陷入了尴尬境地，面临高额社会抚养费的达摩克利斯之剑。
所以，对于计生政策的新旧衔接，政府要明确“从新兼从轻”原则，即“对当事人有利”原则。
依法理，法律、政策原则上是不能溯及既往的，只能“从旧”。但是也有例外，刑法规定，旧版刑法认为是犯罪的，新版刑法不再认为是犯罪的，即使做出行为时，新版刑法还没有生效，但依然可适用新版刑法，归于无罪。为什么？因为新版刑法将原来有罪的规定为无罪，就说明整个社会对一个行为的评价有了根本性的改变，甚至一定程度上认为过去的规定是“错”的，没必要继续执行了。所以，才有了“从新兼从轻”原则，以补救“不溯及既往”原则的不足。
同理，从单独二孩到普遍二孩，也是对严苛的计生政策的纠正。它说明双独一孩政策已经不适应时代，应该改变。既然已经不适应时代，那就应该改得越快越好，不能机械地按“老皇历”办，还对已经符合目前政策的生育行为进行处罚。
比如，目前湖南省卫计委表示，五中全会公报公布后，不符合规定生育第二个孩子的，不作实质性处理；但是，公报公布前，不符合旧有的规定的，已经处理的，原处理决定继续有效；未作处理的，将根据生育行为发生时的法规政策依法处理。之前未处理的二胎，为什么还按“老皇历”处罚呢？能否从宽以待？
这其中直接涉及到超生罚款的调整问题。放开普遍二孩，社会抚养费将“断崖式下降”，基层计生部门得彻底转型。之前，地方计生部门的利益与社会抚养费高度关联，有些地方甚至可以说“超生养计生财政”。比如，2009年重庆全市社会抚养费用于人口计生事业的经费为近10.8亿元，占人口计生事业总财政投入的69.8%；而80%的社会抚养费被返还给人口计生部门。社会抚养费成为不少区县财政收入的重要来源。现在实现普遍二胎了，财政收入上依赖社会抚养费的计生部门，就必须面临收入来源、业务的全面切换。
就这个问题，国家卫生计生委副主任王培安表态，今后“必须加强基层基础工作，稳定县乡计划生育行政管理、技术服务和群众工作队伍”。但今后计生系统如何运作？至少在监管、处罚二胎业务上，这是最后一班岗。希望计生部门本着“对当事人有利”原则，顺着中央人口政策松动的方向而为，别拿实际上已经被中央否定的“老皇历”当令箭。
往者不可谏，来者犹可追。希望政府把重点放在应对目前的问题上，及时消除政策盲点，明确“从新兼从轻”原则，在全面二胎落地之前，对抢生者就不要处罚了。否则到12月全国人大常委会修法，再到明年初地方修法，政策红利还得小半年过渡时段的等待。
