文/郑鑫中国（深圳）综合开发研究院创新与产业研究中心、经济学博士后
5月25日，由深圳市发展和改革委员会牵头修订的《深圳市户籍迁入若干规定（征求意见稿）》和《深圳市居住社保积分入户办法（征求意见稿）》公开向社会公众征求意见。征求意见稿发布后，引起了社会的强烈关注，恰逢第七次人口普查数据发布之际，深圳市常住人口和户籍人口增长迅速，有人认为深圳拟通过提高落户门槛、收紧落户政策，控制人口过快增长，也有人认为这是深圳住房、公共服务等供需矛盾愈发尖锐的必然反应。
笔者认为《深圳市居住社保积分入户办法（试行）》已于2020年7月到期，《深圳市户籍迁入若干规定》将于2021年9月实行满5年，现在修订是为了政策的衔接，弥补政策执行过程中的不足。当然，深圳的落户条件确实也将更严格，貌似落户门槛也有提高。但是细细研究之后发现，对那些真正来深圳就业、创业的人群，其实没有根本性的影响，如果结合深圳的居住证和社保制度，就业和创业人群享受的各种公共服务也基本不会受到影响。深圳提出了未来5年将吸引100万名以上各领域具有发展潜力的优秀人才的目标，今后扩大人才规模、优化人口结构，仍将是深圳人才政策的大方向。
对本科以上学历人员的落户进行了细分。《深圳市户籍迁入若干规定（征求意见稿）》对“本科以上学历人员”进行了细分，具体分为博士、硕士和本科三个学历，并将原来统一的“45周岁以下”标准，根据学历高低分别设定为“45周岁以下”“40周岁以下”和“35周岁以下”。这改变了对本科和硕士落户的年龄要求，提高了他们的落户门槛，但是如果考虑教育年限的不同，差异化的标准也更公平合理。
专科学历必须有相应专业技术资格。《深圳市户籍迁入若干规定（征求意见稿）》将专科落户条件调整为“全日制大专+中级职称”，改变原政策中专科学历且35周岁以下可以直接落户的规定。这样来看，此次落户政策的调整可能对“专科”的影响最大。
大量的调整集中在年龄和年限上。这次落户政策的调整更多是调低了落户人员的年龄，延长了相应条件的年限，增加了落户的难度，提高了落户门槛。本科落户人员从45周岁以下，调整到35周岁以下；硕士落户人员从45周岁以下，调整到40岁以下；副高和中级专业资格人员的年龄分别从50周岁以下和45周岁以下，降低到45周岁和35周岁以下，中级专业资格的落户年龄下调了10周岁；父母随迁的，从落户8年延长到15年，并且增加了15年社保条件。
一线城市中，深圳人才落户门槛最低。深圳对纯学历型人才落户规模不设指标上限，即使将门槛提高到“本科”，在北上广深四个一线城市中，落户门槛也最低。从2016年-2019年，北京、上海、广州和深圳的户籍人口分别增加34.5万、19.3万、83.2万和110.3万，深圳的户籍人口增长规模最大，速度也最快。
落户条件收紧后，落户人员需要再付出多一点努力。这次落户条件改变对落户群体影响不大，只要在原有水平上再努力一下，仍然可以落户。对专科学历人员来说，只要在实际工作中，通过技能提升，获得“中级职称”，就可以得到落户资格，与原来相比多了一个证明自己专业技能的条件。
积分落户的门槛其实是由年度控制的“指标规模”决定的。《深圳市居住社保积分入户办法（征求意见稿）》将积分落户的年限从5年延长到了10年，表面看提高了落户门槛。实际上，根据市公安局发布数据，居住社保积分落户的指标规模近年来均保持在每年1万人，相应的积分保持在300分左右，相当于“5险”+“租赁住房”需要14.7年，“5险”+“拥有住房”需要10年。所以，如果年度控制的“指标规模”不变，落户门槛其实就没有变化。但是，本次修订文件提出“实行年度总量控制，年度入户指标数量纳入市年度户籍人口增长计划”，但尚未明确相应的规模，入户总量是否变化有待观察。
人才引进积分和投资纳税积分的政策效果不明朗。《深圳市户籍迁入若干规定（征求意见稿）》将积分入户分成了人才积分入户、投资纳税入户和居住社保积分入户三个落户渠道。人才落户渠道为不满足“核准入户”的人才提供了另一条途径。人才引进积分和投资纳税积分从原来的条件控制转变成规模控制，其对落户门槛的影响还需要视申请规模与指标规模的关系而定。
居住证是深圳人口管理的重要手段，办理居住证后可以享受许多公共服务。2020年深圳常住人口有1756万人，其中流动人口有1244万人，占比达到71%，深圳对流动人口采取居住证管理。非深户籍人员持有居住证可以享受很多权益，可以参与社会事务管理。《深圳经济特区居住证条例》中列举的权益包括：申领机动车驾驶证、申办护照和港澳通行证、申请职业技能培训和鉴定补贴、申请基本公共医疗卫生服务、免费婚前检查、殡葬服务补贴、社会救助、住房保障等权益。
参加深圳社保，就有购买商品房的资格。根据2020年深圳市多部门发布的《关于进一步促进我市房地产市场平稳健康发展的通知》，非深圳户籍人口也可以拥有购买商品房的资格，只不过社保年限要达到5年，比户籍人口的社保年限多了2年。收紧落户政策对住房市场的需求影响不大，即使有影响也会发生在3年之后。
参加深圳社保，子女就可积分入学。深圳采用积分入学方式确定义务教育资格，而社保年限是决定积分高低的重要因素之一。虽然非户籍居民没有户籍居民的积分多，影响积分排名，在获得义务教育资格时具有一定不确定性，但是深圳有大量非户籍居民的子女仍然获得了义务教育权利。2020年深圳小学和初中的在校生达到145.8万人，占户籍总人口的近30%，而全国0-14岁人口占比还不足18%，可见深圳接受义务教育的非深圳户籍学生具有相当大的规模和比重。
深圳此次落户政策的收紧不是针对住房、教育、医疗等公共服务存在尖锐的供需矛盾问题，但是深圳确实很难在不到2000平方公里的土地上持续扩大人口规模，提供足够的公共服务。深圳持续发展所需要的人力资源支撑，要在都市圈、城市群的范围内解决。
国家发改委发布的《2021年新型城镇化和城乡融合发展重点任务》中提出，增强城市群和都市圈的承载能力，推动具备条件的城市群和都市圈内社保缴纳年限和居住年限累计互认。这意味着，将要促进都市圈和城市群内劳动力市场实现一体化。
广东省将在十四五期间将重点构建现代化都市圈体系，其中包括将深圳都市圈打造成具有全球影响力的国际化、现代化、创新型都市圈。下一步，广东省将推动深莞惠的一体化发展，加强三市基础设施的规划建设，拓展深圳的发展空间。深圳需要在都市圈范围内考虑人口和公共服务的问题。
