“东西南北中，发财到广东。”上世纪80年代，无数有志青年纷纷投身改革开放的前沿阵地，深圳成为他们梦想中的“淘金地”。据统计，1980年至2019年这40年间，深圳常住人口总量由30多万增长到2000多万，其中非深户籍人口达1600多万。
大量外来流动人口的涌入，一方面为深圳的发展带来巨大人口红利，另一方面也给社会治安管理造成巨大压力。作为流动人口管理主力军，深圳公安因势利导，在不同的历史阶段，将流动人口管理与社会经济发展的总体规划以及社会治安综合治理相结合，有序引导外来流动人口真正融入城市，成为深圳经济社会发展的建设者和贡献者。
以证管人，率先实行暂住证制度
已在深圳生活20余年的唐先生，至今还记得1997年的夏天，自己和同学结伴到深圳“闯世界”的情景。“下车后第一件事就是去打听怎么办‘边防证’。当年一道‘二线关’把深圳划成‘关内’和‘关外’两个世界，关内高楼林立、车水马龙，关外则偏僻荒凉，房子每平方米几百块钱都无人问津。”
唐先生小心翼翼地从相册夹页中取出当年的“边防证”和“劳务暂住证”，对记者说：“找到工作后，企业老板帮我们去办了‘暂住证’，当时还要交工本费。两证到手，才算是握稳了‘深漂’入场券。”
唐先生是改革开放大时代浪潮中，数百万“深漂族”中的一员。深圳市公安局人口管理处流动人口与出租屋管理办公室主任张哲介绍，上世纪80年代以来，深圳外来人口激增，传统的户籍管理模式已无法适应特区发展需求。出于加强对外来人口管理、维护特区社会稳定的目的，1984年深圳在国内率先开始实行暂住证制度。1985年，《深圳经济特区暂住人员户口管理暂行规定》出台，标志着深圳正式将外来人口管理纳入法治化轨道。
“当时无论关内、关外，凡符合规定的暂住人员都必须申领对应类型的暂住证。通过发放暂住证，我们能够掌握特区外来流动人口的数量规模，做到底数清、情况明。”张哲告诉记者，“流动人口管理涉及公安、劳动、人事、计生、民政、城管等多个部门，当时的主导思路是‘以证管人’，许多部门开展管理工作都要建立在暂住证的基础上。因此，暂住证制度也成为特定时期的人口管理方式，并在全国流传开来。”
改革开放初期，暂住证制度在平衡城乡人口、经济，以及维护社会治安方面起到了积极作用。截至2000年，深圳公安共签发390万余张暂住证，市区出租屋人员登记率达98%。
创新理念，以服务促管理
对于无数像唐先生一样的“深漂族”来说，暂住证就像一张“护身符”，有了它就有了很多便利。同时它又是一道难以逾越的鸿沟，“暂住”二字无时无刻不在提醒着外来务工者与这座城市的距离。进入21世纪，随着经济社会快速发展和国家相关政策的调整，以暂住证为载体的流动人口管理制度走到了改革的岔路口。
2003年8月，收容遣送制度废止，与之对应的暂住证和边防证制度也逐渐退出历史舞台。2004年，深圳流动人口规模已突破千万大关。2005年，随着边防证制度的取消，人们凭身份证即可进入特区，关内关外人员流动愈加频繁。“在那段历史时期内，因为改革调整的衔接，深圳包括国内其他一些城市对于流动人口的管理也遇到一些问题。”张哲回忆，“传统的‘以证管人’模式失去了法律依托，也影响到流动人口管理，甚至连‘辖区有多少人’这样基础的问题，都无法给出一个准确数据。”
为扭转这一局面，2006年，深圳市政府发布《深圳市关于加强和完善人口管理工作的若干意见》及有关户籍、居住、就业、计生、教育管理等5个配套文件（“1+5”文件），对原有的暂住证制度进行改革，首次在流动人口管理中引入“以服务促管理”理念，深圳居住证制度改革由此萌芽。
由暂改居，一证在手有归属
2006年，为主动适应城市流动人口管理形势，探索实有人口管理新机制，深圳市委、市政府决定依托公安机关户籍窗口推行居住证制度。2007年9月，盐田区作为试点率先开展推行居住证工作。2008年8月1日，《深圳经济特区暂住人员户口管理条例》正式废止，《深圳市居住证暂行办法》随即实施。至此，存在了24年的暂住证制度彻底退出历史舞台。
深圳市福田区居住证首发仪式现场，来自揭阳的李女士拿到期盼已久的居住证。警方供图
“居住证与暂住证不同，首先它是免费办理的，其次政府以居住证为载体，出台了大量针对流动人口的优惠政策和公共服务，居住证持有者能享受到部分市民待遇。群众办证积极性提高了，为公安机关加强流动人口管理提供更加准确、及时的基础数据。但同时，如何对巨量人口信息把关核验，是我们面临的一大挑战。”一名当年参与过盐田区推行居住证工作的民警回忆道，“我们从当年年初就开始对全区8万余间出租屋统一编码，对混乱的门楼牌全部重新规划安装，同时走访企业，对全区10万余名企业员工的劳动用工信息进行登记采集。基础工作完成后，深圳市公安局盐田分局在沙头角派出所、盐田派出所、梅沙派出所设置3个居住证受理点，于2007年9月12日正式启动居住证制度试点工作。截至2008年1月底试点结束，全区共受理居住证17.5万余张，全区超九成流动人口顺利办理了居住证。”
深圳市居住证整合了门禁等功能。林伟摄
“正因为有了居住证，我才选择留在深圳。”唐先生告诉记者。2007年，唐先生与妻子在老家举办了婚礼。“在深圳漂了10年，还是没有归属感。当时最担心的是入户和以后小孩上学的问题，心里想着实在不行就回老家。”2008年，唐先生夫妇顺利申领居住证，这让他看到了希望。“居住证就像是深圳给我们铺设的新跑道起点。如今入户和孩子上学问题都解决了，感觉生活充满了动力。”唐先生笑言。
以居住证为载体，深圳公安通过构建科学高效的工作规范、功能完备的信息系统以及密切配合的部门联动，实现对流动人口的动态管理。同时，赋予持证人员社保、教育、出入境、购车、购房等多方面权益，提升来深建设者归属感的做法，是深圳在流动人口管理制度上的一大创举，从中折射出政府角色由重管理向重服务转变，反映了民主与法治的进步。
2014年，深圳以经济特区法规形式出台《深圳经济特区居住证条例》，并于2015年6月1日正式实施，居住证制度迈入法治化进程的新纪元，加上互联网技术的飞速发展，居住证办理的高效便捷日益彰显。
“如今，深圳居住证已经实现‘无感办理’，申办流程越来越便捷，含金量也越来越足。”张哲向记者表示，“一代居住证要求‘全民皆办’，现在是有需求才办。居住证的定位已从当初的‘管理+服务’演变成流动人口享受城市权益的凭证。在流动人口管理方面，深圳正探索让更多社会责任主体和义务主体主动参与进来，构建共建共治共享的管理生态模式。同时，大数据信息化建设也让流动人口管理变得更加全面、高效和人性化。
全媒体记者张中通讯员张奎王华乔李金株
编辑徐哲
审核张紫灵
